中央政治局日前通过《深化财税体制改革总体方案》,表示到2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。
财税体制改革是经济体制改革的牛鼻子,财税体制改革不仅仅只是钱怎么收和怎么花的问题,而是涉及到更深入的体制关系调整,即权力和市场的边界问题。如何厘清政府和市场的关系,正是我们这一轮改革的诉求所在。
预算管理、税收制度改革和调整中央和地方的财政关系,是财税体制改革的三个重点推进方面。这三个方面都很重要,都是改革的硬骨头,每一个方面取得突破,都是可以载入改革史册的里程碑。但如果要选一个重中之重,非预算管理不可,包括实现全口径的预算管理,以及预算民主。
凡有市场经济,必有公共财政。凡有公共财政,必有预算民主。征税权不应该是一种行政权力,而应该是一种立法权力。切蛋糕的和分蛋糕的不能是一个人,否则没法解决公平问题。最理想的状况,也是经济学给出的方法是,两个人分蛋糕,第一个人先切,第二个人先拿。立法机关负责切,行政机关负责拿,也就是说,全国人大以及各地方人大,需要逐步赋权,能够控制住政府的钱袋子。
我们当前的预算体制,有两个为人诟病的地方,一是政府的收入并未完全纳入预算之中,尤其是地方政府收入,一半以上来自预算外,甚至制度外。地方政府的财政收支成为一个黑箱和黑洞,既让钱的使用效率成疑,也让钱的使用去处成疑;二是收支的明细不对公众开放,预算粗线条,人大和公众都面临着信息不对称的问题。收入来源不清,支出随意,监管不严,导致了地方债、影子银行、地方投资平台等定时炸弹,让中央、市场和公众时刻绷着一根弦。
预算民主是个不折不扣的深水区,不仅牵连多方利益,牵一发动全身,而且还有着意识形态的羁绊,有很多执行风险。但是,预算民主是一个好东西。当前,反腐打虎的风头正劲,老百姓“喜大普奔”。接下来,如何将反腐成果用制度保障下来,从而在治标之后,治本能够迅速补位,做到反腐的无缝连接,就是下一步我们要着手思考的地方。财税体制改革,是一个很好的制度补位契机。财税体制改革,一头连着经济改革,另一头连着行政改革。当预算规范,有明有细,包括“三公”消费在内的各种支出透明可追溯并受到有约束力的监督和制衡,寻租和腐败的机会自然就变小,灰色空间和潜规则同样也会被压缩,从而形成制度上的预防腐败的笼子。
有着经济宪法的《预算法》今年已经进入三审阶段,仍然没有通过,在众多争议中达成共识很不容易。之所以不容易,在于它要界定权力边界,而这恰恰是权力最不愿意接受的事情。但在改革的旗帜下,别无他法,只能迎难而上。