中央最近通过的《深化财税体制改革总体方案》为财税改革画出蓝图:建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效,有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。方案设定的时间表是,到2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。财税体制改革被视为全面深化改革的突破口而备受重视。
当前舆论最为关注的是财税体制改革所面临的许多紧迫的具体问题:建立科学明晰规范的预算制度,继续推进税制改革,对中央与地方的事权与支出责任做出明晰的划分,构建完善的地方债发行机制,等等。这些问题吸引了大量讨论,但仍有一个不容忽视的根本问题是:财税体制改革关乎政府权力的边界以及政府与市场关系的厘清,关乎公民权利的实现,这些方面也应该成为财政体制最为重要的价值取向。
当然,重视公民权利思维已经体现在这次中央政治局会议的许多指示之中,如强化预算约束,建立公开透明的现代预算制度,推行依法治税等等。但是为了做出更好的顶层设计,应该把这些具体措施进一步整合为一种整体性的法治、制度,使财政民主成为从上到下的统一思维。现代国家治理的根本是优化对资源的配置,而税收是国家掌握的最重要的资源。
比如说,让设立税种的权力在人大进一步得到落实,全面落实税收法定的原则,这将缓解围绕一些税种的争议,增进公民纳税积极性。又比如,强化各级人大对本级预算及其修订进行实质性审批和监督的权力,这将大大减少财政资源的滥用。再比如,在税收征管方面重视纳税人的程序权利,让纳税人真正得到国家主人翁的待遇,这将促进征管向着纳税人主动申报方向转变,大大降低行政主导模式之下的征税损耗。
在现代,财税关系是国家与公民之间的“社会契约”中最为重要的一环,直接关系公权与私权的界分,而现行财税制度通常更多把财税理解为管理和调控的手段。只有转变这种思维,才能构建健康并具备公信力的财政体系,并让财政的其他功能,如辅助经济调控、调节公共事务、增进分配公平等更充分地发挥出来。
其实,财税体制改革虽也千头万绪、错综复杂,但因其相对技术化专业化,推进的阻力也相对较小,还能大大助力其他领域关系的理顺。当前的财税改革要为地方债、房产税、央地财政关系等迫在眉睫的现实问题寻找出路,但更重要的是要明确纳税人的权利与义务,重塑国家与纳税人的关系,重视对政府财政权、征税权的合法监督与约束,让财税制度在严格的法治轨道上运行。