预算法修正草案“三审”，地方债或有条件开闸。十二届全国人大常委会第八次会议对预算法修正案草案进行第三次审议，据了解，三审稿中，备受社会各界关注的“地方政府发债”条款有了较大突破。

　　三审稿拟对地方债适度开闸，但是，放开地方政府发债势必带来如何防范财政金融风险的问题。审计署披露的地方政府性债务总额显示，截至2013年6月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10.58万亿元，比2010年底增加3.87万亿元，年均增长19.97%。

　　三审稿对地方发债也规定了诸多限制，例如明确举债主体为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”;举债方式限于“发行地方政府债券”;用途应当是“一般公共预算中必需的建设投资的部分资金”，并“不得用于经常性支出”;债务还应有“稳定的偿还资金来源”。

　　同时，三审稿还在债务规模和管理方式上设立了多道“防火墙”，即举债规模“由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准”、“地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举债，以及为他人债务提供担保”。

　　最后，三审稿强调对地方政府举债的监管，“举借债务的规模、结构、使用等情况”列入各级人大对本级决算草案的审查重点，对违法举债或为他人债务提供担保的，规定了相应的法律责任。

　　三审稿将地方发债从暗箱之中拉入到阳光之下，其积极意义是毋庸置疑的，因为即便法律堵住了“前门”，地方政府也会走“后门”和“旁门”变相举债。实际上，地方债的长期存在是分税制改革中不合理因素的“地方突围”，是中央与地方在事权与财权不匹配的“恶果”之一。三审稿虽然对地方政府发债“开闸”，但是在配套措施缺乏的情况下，仍然难掩其公平性和制度风险的隐忧。

　　首先，地方政府发债风险与隐忧仍存。虽然2013年底审计署公布的全国政府性债务审计结果显示“我国政府性债务风险总体可控”，但是也显示部分地方和行业债务负担较重，而在整个地方政府债务中，有近四成实际要靠“卖地”偿还，对土地出让收入的依赖程度高。因此，地方债问题的最终解决仍然仰赖财税体制的重构和调整，真正建立起财权与事权相匹配的现代财税制度。

　　其次，缺乏配套措施的地方债务难掩其公平性缺失。二审稿时中央政府不全面推行地方政府自行发债的另一个重要原因是配套制度的缺失，比如地方政府破产制度、财政紧急状态制度等都没有建立，中央政府有可能最终为地方政府的债务买单，地方政府因此也会存在对于可能的风险疏于防范的一面，这显然对于其他纳税人是不公平的。因此，三审稿应当考虑到债务到期还不上时如何处置、谁应承担责任、人大应怎样监督等问题。

　　最后，在地方政府发债适度放开的原则已经很明朗的背景下，建立规范、合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，就成为当下最紧迫的制度构建选择。三审稿在对地方政府违法发债行为的行政处罚力度上应有所关注，防止地方隐性负债部分的回归和反弹。