社会养老保障体系建设是中国经济转型与发展的一个组成部分。上世纪90年代后期建立的城镇企业职工基本养老保险制度，既为改革中的就业岗位变动设置了企业职工养老安全网，又构建了与市场经济和人口老龄化相匹配的社会养老保险制度框架。然而机关事业单位特别是公务员养老制度依然保持着计划经济时代遗留的等级制退休待遇保障。
在这两种养老制度并行的十多年里，不同制度下养老金的平均给付水平差距拉大，不仅导致城镇企业职工及退休者强烈不满，而且也引起政府决策层的关注。2008年，包括整合“双轨制”养老安排在内的事业单位改革开始在广东、上海等省市试点。可是由于公务员在改革中例外，事业单位人员顺势攀比，双轨制整合遭遇重重阻力而迟滞不前。
现行的社会养老制度安排何止是仅有“双轨”，考虑到城乡二元结构的存在，“多轨制”的提法更符合实际情况。多轨制养老安排中内含的规则不一，使得不同身份的利益相关群体之间在义务和待遇上的攀比愈演愈烈。这不但有损社会养老保障体系的财务可持续性，而且还导致社会疏离与日俱增。因此，整合社会养老保障体系中的多轨制，既是消除城乡二元结构和促进社会经济发展的必要步骤，也是继续推进计划经济向市场经济转型和增强社会均衡的有效措施。
基于预防老年贫穷、熨平生命周期消费和激励劳动者市场表现的考虑，可对现有社会保险制度从以下几个方面加以改进：
建立覆盖全体国民的普惠制公共养老金
第一，合并城乡居民社会养老保险，将财政支持的基础养老金分离出来，转化为覆盖全体国民的普惠制公共养老金。
全国统一的公共养老金给付水平，可以参照最低生活保障(低保)标准确定，地方政府则根据当地的物价水平，动用地方财政资金加以调整。这种做法，与现行城乡居民社会养老保险中的基础养老金财务安排别无二致。
对于普惠制公共养老金的质疑主要来自两个方面，一是它将垫高整个养老保障体系的成本却未见得能消除不公平；二是城乡制度统一则会财政负担过重。
普惠制公共养老金的首要功能是预防和消除老年贫穷，而非化解现有养老保障体系的所有问题。2009年，老年人约占农村低保人口的34%。2010年，城镇老龄人口中有23%左右的人月均收入370元，但空巢老人每月的医疗开支就达153元，其生活之困窘由此可见一斑。此外，当前的低收入就业者特别是其中的女性，即使参加了城镇职工养老保险，由于不得不选择最低缴费基数，加之正规就业时间及保险缴费年限较短，到退休时也将由于养老金数额过少而难免陷入贫穷。因此，普惠制公共养老金与社会医疗保险和老年照料保险相匹配，对于每一位国民特别是低收入者可谓最终兜底的安全网。
普惠制的公共养老金无疑也有利于劳动力流动。在就业市场中，无论是经济周期还是结构调整引起的供需变化，都可能会使劳动者在失业和就业、正规就业和非正规就业之间变换位置，或是出于其他原因在就业岗位和地域之间迁移。如今，中国城镇劳动力当中(包括农村迁移工人)有一半以上的非正规就业者。其中多数非熟练劳动者的就业和收入不稳定(农业劳动力也具有收入不稳定特征)，故而保险费征收成本也相对高昂。这些都会影响他们的缴费连续性，普惠制公共养老金的非缴费特征，恰好化解了这一难题。
此外，普惠制的公共养老金本身即有缩小城乡差别和减少不公平的作用。
从长期看，以贫困线或低保线为基准确定普惠制公共养老金给付水平的做法，不但由于其兼容所有利益相关者的基本生存需求而具有凝聚和稳定社会的功能，而且还因省却家计调查而显著减少运行管理成本。如果仅计算每年的发放金额，其总量大约相当于同期GDP的半个百分点。可见，这一制度亦具有财务可行性。就近期的多轨制整合而言，有了广泛认同的公共养老金基础，推进其他养老政策改革的政治可行性也将大为增加。
改进城镇企业职工基本养老保险管理方式
第二，改进现有的城镇企业职工基本养老保险管理方式，分离现收现付制的统筹基金和积累制的个人账户基金，将统筹基金依然用作与薪酬相关联的正规就业者社会养老保险，将个人账户基金转化为由专业公司管理的个人储蓄投资账户。
鉴于城镇企业职工基本养老保险业已覆盖大多数正规就业者，在整合多轨制养老安排中可顺理成章地作为进一步改革的基础，并转化为全国性的社会养老保险制度：其一，城市化仍在继续，正规就业者社会养老保险不必再局限于城镇，还应覆盖农村。其二，机关事业单位人员属于公共部门的正规就业者，是故应当纳入这一社会保险制度。截至2013年6月底，城镇企业职工基本养老保险的参保人数达31076万人，大约相当于2012年末城镇就业人员(37102万人)的83.8%，全国就业人员(76704万人)的40.5%。据不完全统计，机关事业单位退休制度涉及的人数大约在5000万人左右。无论从保险规模还是制度合理性来看，都应是机关事业单位退休制度被正规就业者社会养老保险替代，而不是相反。
以往对公务员和全额拨款事业单位人员参加社会养老保险的质疑，主要在于其就业的机构乃至个人用于缴费的资金，实质上都将来自财政资源，故而被描述为“‘左口袋的钱被挪往右边’，徒增许多转制成本”。可问题在于，目前这一群体特有的等级制退休养老安排，一是造成整个社会养老体系的制度性不公平；二是成为其他利益相关群体竞相攀比的目标和参与福利竞赛的根由。由此导致的社会疏离虽难用货币衡量，但政府和企业为了平息与此相关的社会不满而支付的直接成本却已日渐明显。地方政府面临的此类补偿诉求则更为繁多，它带来的高昂社会成本，无疑大于摈弃现行机关事业单位退休养老制度。
迄今的并轨试点只是为机关事业单位人员另立养老保险科目，实行的缴费和给付规则也与城镇企业职工养老保险不同。这种做法导致的养老安排不公平、不透明以及随之而来的社会不满，与试点之前相比反而更甚。因此，我们的建议是将机关事业单位人员纳入正规就业者社会养老保险的轨道。这不但将缩小公共部门与非公共部门的社保差别从而有利于劳动力流动，而且还有助于提高财政在公共部门用人支出项目上的透明度。
对于统筹基金的筹集，降低用人单位缴费率的呼声一直很高。我们走访的企业高层管理人员无一例外地反映，企业社保缴费负担太重，以至于严重影响岗位设置。事实上，一些企业已经试行机器替代人工。这对中国这样一个就业形势严峻的人口大国，尤其值得警惕。它表明，现行的企业缴费率规定与促进就业的政策兼容性较低。
当前中国城镇职工社会养老保险的缴费率(企业缴费率：20%，个人缴费率：8%)不仅过高，而且参保人的受益水平较低。究其原因，是这一保险门类建立之初的缴费原则实为“随机确定，以支定收”，而这种支出包含了现收现付制向部分积累制转轨的成本，或者说隐含着国家对国有企业职工养老基金的负债。那么在统筹基金和个人账户基金各自独立的条件下，解决隐形债务的问题必须与企业缴费率的确定分割处理。当前的企业或机构缴费率降到何种水平才适当呢？若将这一缴费率降到12%，即相当于目前省际之间的养老权益转移费率，则既方便与现有制度平稳对接，又容易为各个利益相关方接受。
将个人养老账户转为记账式个人账户
第三，将现有完全积累制的个人养老账户转为部分积累制的记账式缴费确定型账户。
这样做主要是考虑到中国资本市场尚处在发育阶段且至今仍不乏市场扭曲，缺少投资训练的人很难选择具有合理市场回报的资产组合。即使在美国这样成熟的市场经济中，当前还有65%参加401K养老储蓄和投资计划的人，仍然选择雇主提供的默认投资组合。这表明大多数人的投资理财知识极为有限，需要专业的资金管理公司协助做出投资决策，以便将个人账户中的积累资金和投资收益用于未来的养老生活。
与城镇企业职工基本养老保险中的个人账户制度相比，记账式个人账户制度的特点主要在于，一是把政府的隐形养老负债转化为对每一参保者的明显负债。二是政府必须明确规定个人养老金积累回报率的底线，例如相当于全国参保者平均工资的增长率。三是将个人账户基金交由专业公司从事投资管理，账户持有人可以像银行储户一样，随时查询自己的积累额与资产回报情况。四是既可以吸纳收入较高的非正规就业者设立个人账户，也可以允许处于最低工资水平的雇员不向这一账户注资。
但是鉴于人口老龄化的压力，以及个人有拖延处理长期性问题的偏好，部分积累制的记账式个人账户还必须立法推行。例如给予存入这一账户的资金税收优惠，并规定个人注资最高限(国际经验是通常不超过每月薪酬的10%)，同时将此类账户基金的运营置于政府的监管和公众的监督之下。五是通过立法规定企业和机构匹配的最低缴费率。一方面，这可以吸引个人注入资金；另一方面，企业还可根据各自的经营状况和人才竞争需求，为那些工作表现优秀的雇员匹配较高的费率。我们在调查中注意到，企业已经采取了类似的手法吸引亟需的人才。
综上所述，公共养老金、正规就业者社会养老保险和记账式缴费确定型个人账户，构成了一种梯田式的社会养老保障体系。作为处在这一架构基层的公共养老金，体现的是全社会范围内的互助共济和连结及凝聚全体社会成员的一种共同利益。在此基础之上的正规就业者社会养老保险，既能实现正规就业者之间的社会共济，又可通过与薪酬相联系的缴费和给付原则赋予企业或机构为雇员多缴多得的激励。位于第三层次的记账式个人账户，既可拓展企业和机构竞争优秀人才的空间和决策灵活性，又能给予个人努力工作的动力，还进一步明晰了参保者为自己养老而储蓄和投资的责任和权利。