新型城镇化是以人为核心的城镇化，正等待国务院批准实施的《国家新型城镇化规划》从“顶层设计”层面提出了中国新型城镇化发展的目标：城镇化持续快速发展，2020年城镇化率达到60%左右，努力实现1亿左右农业转移人口在城镇落户。推进农业转移人口市民化，已成为当前促进新型城镇化持续健康发展的重大任务。

　　十八届三中全会提出，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。这为推进农业转移人口市民化提出了明确的改革方向和要求。

　　推进农业转移人口市民化，必须建立一系列相应的体制机制。主要有：创新人口管理，加快户籍制度改革;稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖;建立完善农业转移人口市民化成本分担机制。其重点和难点则在户籍制度改革。

　　户籍制度是城乡人口管理体制历史遗留的产物，也是农业转移人口能否享受城镇公共服务的决定性因素。中国目前户籍制度的整体框架还是以1958年颁布的《中华人民共和国户籍登记条例》为法律依据，尽管上世纪90年代以来，中央和地方对户籍制度进行了一些改革，但户籍制度的根本性框架并未松动。

　　由于户籍制度的限制，城镇外来人口和户籍人口存在着一系列的差别：城镇外来人口不能享受户籍人口的各项社保政策、保障房、信贷消费政策待遇;城镇外来人口在就业、教育等方面受到一定的限制。户籍制度分割和固化了城镇的公共服务和社会福利，降低了城镇外来人口的预期收入和实际收入，弱化了城镇外来人口的城镇认同感，助长了城镇户籍居民的歧视心理。2012年，中国按城镇常住人口计算的城镇化率为52.6%，而按城镇户籍人口计算的城镇化率仅为35.3%，大量农业转移人口处于半城镇化状态，既影响农业转移人口的合法权益，也影响到社会阶层和谐。

　　近年来，各地围绕户籍制度改革，在居住登记、积分落户等方面做了许多探索，积累了一定的经验。全国统一的居住证制度，也正在研究之中。李克强2012年9月7日在《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》重要讲话中指出，“在人口城镇化进程中，各类城市如何根据综合承载力和发展潜力，科学制定农民工落户条件，实行差异化户籍制度，需要做进一步研究探索”。户籍制度改革，应分类推进，应综合考虑户籍改革在促进城镇基本公共服务均等化和社会化管理方面的双重作用，应有利于促进大中小城市和小城镇协调发展。

　　在差异化户籍制度改革方向上，党的十八届三中全会强调，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。从改革的成本而言，引导农业转移人口落户中小城市和小城镇的户籍制度改革成本相对较低，中小城市和小城镇将成为新型城镇化的主战场。而要提高中小城市和小城镇的人口集聚功能，关键是必须培育发展产业和完善公共服务，以业立城(镇)，以业兴城(镇)，以产业带动城镇就业。