我国改革已经进入攻坚阶段，在坚持改革开放正确方向的基础上，我们既需要呼唤“新的改革”，挑选重要领域展开新的突破，更需要完善“既有改革”，秉承既有改革的原始精神，冷静地回顾和总结经验与不足，将其推向深入，促其继续产生改革红利。
　　今年9月，财政部公布了《中央和国家机关会议费管理办法》，正式要求将会议费纳入部门预算。这既是贯彻党中央八项规定精神的具体体现，也是深化既有部门预算改革的重要举措之一。在此之前，中央政府要求各部委和地方政府公布三公经费的年度预决算，财政部倡导并强制推广使用公务卡等等。这些改革举措不仅是为了完善部门预算制度，而且也体现出中央政府深化既有改革，敢于“自我革新”的决心与勇气。
　　部门预算改革始于2000年，是中央政府预算制度改革的重要内容之一。13年前开始的部门预算改革，其目标主要有三个：一是统一收支，一个部门一本预算，包括部门的全部收支；二是细化预算，预算支出必须落实到具体单位与具体项目；三是加强预算约束，防止挤占、挪用。部门预算改革预示着中央政府支出预算制度改革的序幕被正式拉开，预示着预算改革开始由重点关注收入转向同时关注收支，并逐渐以支出管理为重的改革思路。
　　部门预算改革经历了13年，从开始的四大部门试点，到现在成为四级政府的基本预算模式，基本实现了“一个部门一本预算”，很大程度上实现了“统一收支”的改革目标。然而，放眼历史，当我们认真审视部门预算改革13年历程时却发现，部门预算改革在项目支出预算上遭遇“滑铁卢”。我们通过分析13年间审计署发布的中央政府部门预算审计公告结果发现，项目支出预算软约束情况严重，主要表现为项目支出预算在编制和执行阶段，均存在屡查屡犯的问题。
　　首先，在预算编制阶段，部门利用虚报人员、虚报项目、重复报项目等手段，多申领财政资金。这种情况在10年的审计公告中均有体现，占到被报告年份的76.9%，位列所有问题之首。其次，在预算执行阶段，部门通过套取或挪用的方式，将项目资金用于发放津贴补贴、修建办公楼等。这种情况出现在8年的审计公告中，查处违规资金总额达129.26亿元。再次，部门通过虚列支出的方式，转移财政资金，占被报告年份的53.8%。第三，基本支出项目化情况凸显。最近两年，随着基本支出预算控制力度加大，部门更多地采用在项目支出中列支基本支出的做法，缓解支出压力或者谋求部门私利。
　　项目支出预算主要反映政府分配资源的重点和偏好，也是落实政策和执行计划的集中表现形式。项目支出预算的规模通常占到部门预算总资金的一半以上，所以，它的执行效果将直接影响政府预算绩效的整体水平。长期以来，由于项目支出预算缺乏详细的编制规则，部门在编制项目支出预算的时候，很难自主地将年度工作计划与部门预算安排衔接考虑。相反，部门通常沿袭渐进增长的编制模式，即每年的项目支出预算是在上一年预算基础上的加减法。所以，才出现部门预算改革13年来，项目支出预算始终存在编报不真实、不完整，支出预算难以落实到具体项目导致资金滞留、资金被挤占或挪用等情况，最终造成财政资金执行低效和浪费的严重问题。项目支出预算长期存在的这些问题，应该成为未来预算管理制度改革所关注的重点。尽管这样做必然触动既有利益，也是改革的难点所在，但是我们必须直面它们且有勇气进行脱胎换骨般的改革。
　　一是健全项目支出预算编制制度。尝试建立多年期(五年期)项目支出预算框架，包括一般业务类项目和专项项目，在宏观政策、部门支出计划、部门预算之间建立有效联系。以我国的“经济社会发展五年计划”和“财政五年计划”为基础，在综合考虑短期目标与长远利益的前提下，按照支出优先序确定项目支出预算。
　　二是加强项目支出预算绩效管理，提高资金使用效益。项目支出预算占部门预算年度总规模的50%以上，所以项目支出预算执行的绩效直接影响政府整体的支出绩效。有必要将绩效理念贯穿于项目预算事前、事中、事后全过程，适时引入第三方项目评估与监督制度。
　　三是加强项目支出预算监督制度建设。权力过于集中就容易产生腐败。为了保证财政资金的安全，必须加强项目支出预算监督。一方面，加强政府内部监督，主要是继续加强审计在项目支出预算管理方面的监督力度，高度重视审计发现问题，强化督促整改机制；另一方面，加强社会外部监督，既包括提高人大预算监督水平，也包括培养公民预算监督能力，逐步将已有的公民参与预算作为制度保留下来并使之不断完善。
　　四是改善和细化部门预算中项目支出预算编报形式，增加可读性和透明度。当前的部门预算主要以功能预算形式为主，对于项目支出预算只有总规模介绍，并不显示项目的详细内容及其执行效果等信息，这种预算形式不利于监督机构和公民有效行使监督权利，有待尽快改善。

　　(作者单位：中国社科院财经战略研究院)