地方政府自行发债与地方政府自主发债存在着诸多区别，不能将两者混为一谈，而自主发债是未来我国地方政府发债模式的发展方向。因此，建议提请全国人大重新审议修订《预算法》修正草案或者尽快制定出台一些特别规定，允许地方政府发行市政债券等地方政府债券，以赋予地方政府自主发债的法律权力，明确地方政府作为独立民事主体自主发债的法律地位；应当创造相应条件，促使地方政府从自行发债逐步转向自主发债。　
　　2013年7月4日，财政部印发的《2013年地方政府自行发债试点办法》指出，经国务院批准，2013年适当扩大自行发债试点范围，确定2013年上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省和山东省开展自行发债试点，其中江苏省和山东省是首次获准开展自行发债的试点地区。和原来的代理发债相比，尽管允许地方政府自行发债是一次突破，然而地方政府自行发债不同于自主发债，两者不能混淆。

　　一、地方政府自行发债试点扩围

　　在现行法律框架下，地方政府发行地方政府债券还面临法律障碍。对地方政府发债“堵”的结果是，地方政府利用各种手段背负着大量的隐性负债，面临很大的潜在债务风险，其中不少隐性负债已经转化为银行的不良贷款。
　　2009年，在国际金融危机愈演愈烈的背景下，由财政部代理发行地方政府债券，并代办还本付息事宜。这种代发代偿的地方政府发债模式一直延续至今。为积极探索建立规范的地方政府举债融资机制，2011年10月20日财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》，允许上海市、浙江省、广东省和深圳市在中央确定的地方政府债券年度发行总规模内率先试点自行发债。这标志着地方政府自行发债正式拉开了序幕，开启了破冰之旅。2013年7月4日，财政部适当扩大了自行发债试点范围，允许上海和浙江等6个省（市）开展自行发债试点。和前两年相比，今年江苏和山东两省被纳入自行发债试点范围，这是地方政府自行发债试点运行一年零八个月后自行发债试点地区的首次扩容。
　　根据今年财政预算草案，预计2013年地方政府债券发行额度将达到3500亿元，创下自2009年开始发行地方政府债券以来的新高，其中700亿元为地方政府自行发债。自地方政府自行发债试点以来，试点地区都成功发债，利率价格保持正常区间。2011年、2012年、2013年地方政府自行发债规模分别为229亿元、289亿元和700亿元，今年自行发债规模增速较去年大幅上升116个百分点，呈现逐年加速递增的态势；2011年、2012年、2013年地方政府自行发债规模占当年地方政府发债总额的比例分别为11.45%、11.56%和20%，今年自行发债规模占比较前两年大幅上升约8个百分点，说明自行发债在地方政府发债中所处的地位正逐步提高。

　　二、地方政府自行发债不同于自主发债

　　自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。与原来的代理发债相比，允许地方政府自行发债是一次突破，取得了一定的进步，但是自行发债是从代理发债走向自主发债的一个过渡形式，本质上并未改变财政部的代发代偿机制。此次适当扩大自行发债试点范围仍具有尝试的性质。笔者认为，地方政府自行发债不同于自主发债，两者不能混淆，区别主要是：
　　1、从地方政府拥有的自主权来看，自行发债中地方政府拥有的自主权相对较小。根据《试点办法》规定，地方政府自行发债仍然实行严格的年度发行额度管理，全年发债总额受当年发债规模限额的约束，仅仅是对于年度中的发债次数、每次发债的时点和规模拥有一定的自主权。而自主发债中地方政府则拥有充分的自主权，不实行年度发行额度管理，没有年度发债规模限额的约束。在美国，是否发行市政债券完全由本级政府决定，一般必须经当地公民全体投票表决或议会表决通过方能发行，但是州及州以下地方政府发行市政债券要受经常性预算平衡和严格的会计准则的限制。根据Wind的统计数据计算，2004-2010年期间，美国长期市政债券发行额与GDP的比率均值为2.69%，中位数为2.64%，最大值为3.04%；长期市政债券发行额与州及州以下地方政府可支配财力的比率均值为13.80%，中位数为12.80%，最大值为17.60%。美国长期以来的实践经验表明，市政债券的这些重要比率数值处于安全区域，是相对适当的，非常值得我国借鉴和参照。
　　2、从发债模式看，地方政府自行发债仍然采用代发代偿机制，即由财政部代理发行地方政府债券，并代办还本付息事宜，地方政府与财政部之间存在委托代理关系。代发代偿的发债模式在实践中容易造成偿债主体定位不清，使得中央财政实际上担当了“最后偿债人”的角色，导致地方政府债券的国债色彩较浓，因此也被称为特殊国债性地方债。2011年11月开始实施的地方政府自行发债试点并没有从根本上解决以上问题。而自主发债则是由地方政府或者其授权机构和代理机构自身发债，并办理还本付息事宜，完全脱离了代发代偿机制，地方政府或者其授权机构和代理机构与财政部之间不存在任何的委托代理关系。地方政府自主发债中，偿债主体定位清晰，发债主体、募集资金使用者和偿债主体均是地方政府或者其授权机构和代理机构，三者是统一的。
　　3、从发债依托的信用基础来看，地方政府自行发债仍然采用代发代偿机制，依托于国家信用，以国家信用作保障，一旦地方政府无法偿债，最终仍将由中央财政兜底。而自主发债依托于地方政府信用，以地方政府信用作保障。在美国，一般责任债券（General Obligation Bonds）由州和地方政府发行，以发行人的完全承诺、信用和征税能力作为保证，以州和地方政府税收偿还；收益债券（Revenue Bonds）是由地方政府的授权机构或公共实体单位发行的公共项目建设债券，以发行人所经营项目的收入能力和财务自立能力作为担保，其偿债资金来源主要是特定公共项目的未来现金流。总体而言，收益债券的信用质量要低于一般责任债券。
　　4、从发债主体看，自行发债虽然发债主体是地方政府，但代理发行人却是财政部。而且，在地方政府自行发债试点时期，发债主体仅限于试点省（市）。而自主发债中，发债主体是地方政府这一政治实体或者其授权机构和代理机构。比如，美国市政债券发行人可以是州及州以下(市、县)地方政府或其授权机构，不局限于某个级别的政府，州和州政府机构、市政府、地方机构、公立大学占市政债券发行人总数的比例分别约为39%、40%、18%和2%。美国8万多个州以下地方政府中大部分拥有发行市政债券的权力，除了少数地方政府属于大规模发行人（称为知名机构）以外，大多数地方政府属于小规模发行人（称为地方性知名机构）。
　　5、从发行利率看，地方政府自行发债采用单一的固定利率形式。《试点办法》规定，试点省(市)发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。而自主发债采用固定利率、可变利率和其他利率三种形式。1996-2012年期间，美国固定利率市政债券发行量占比始终最大，可变利率市政债券发行量占比其次。标售利率证券(Auction Rate Securities， 简称ARS)具备传统浮动利率债券的优点，可以规避因固定利率与浮动利率错配所带来的风险。ARS的利率每隔一段时间通过市场投标重新设定，反映了该类债券市场的实际情况，其灵活的定价机制得到了市场的认可。鉴于其利率随市场变动而变动，且流动性较强，标售利率市政债券(Municipal Auction Rate Securities， 简称MARS)已成为美国市政债券的重要组成部分。
　　6、从发行期限看，地方政府自行发债为中期债券。《试点办法》规定，2013年地方政府债券期限为3年、5年和7年。而自主发债大多为长期建设债券。比如，美国市政债券除了少量短期融资券外，绝大多数是长期债券，发行期限从1年到30年甚至更长期不等。根据美国证券业和金融市场协会的统计数据显示，1996-2012年期间，美国市政债券的平均到期期限在15-22年之间。
　　7、从发行方式看，地方政府自行发债采用单一的招标方式。而自主发债采用公开发行和私募发行两种方式，其中公开发行又可细分为竞拍(也称竞标)发行和议价发行两种方式。在美国，一般责任债券通常采用竞拍发行方式，收益债券通常采用议价发行方式。1996-2012年期间，发行量最大的始终是议价发行方式，其次是竞拍发行方式，这是由于美国收益债券年发行规模远大于一般责任债券年发行规模。
　　8、从信用评级制度看，地方政府自行发债尚未建立该制度。由于目前地方政府的财政纪律还不够严格，地方政府的财政信用尚未构建，地方财政预算约束软化，地方财政预算执行的透明度比较低下，难以对发债主体进行独立客观的信用评级和科学准确的偿债能力测算。《试点办法》规定，试点省（市）应当积极创造条件，逐步推进建立信用评级制度。而地方政府自主发债中，建立了完善的信用评级制度和健全的信用评级指标体系，制定了合理的信用评级标准，能够对发行人进行独立客观的信用评级和科学准确的偿债能力判断，以便为地方政府发债奠定扎实的信用基础，充分发挥信用评级的风险预警功能，降低地方政府债券违约率。在美国，专业信用评级机构（如标准普尔、穆迪和惠誉等）对一般责任债券进行信用评级时主要评估发行人所处的整体社会经济环境、总体债务结构、经常性预算政策的稳健性和管理能力、地方税收收入及构成比例等因素，对收益债券进行信用评级时主要评估特定公共项目能否产生用于满足偿付债券持有人要求的充足现金流。
　　由此可见，地方政府自行发债与地方政府自主发债存在着诸多区别，不能将两者混为一谈，而自主发债是未来我国地方政府发债模式的发展方向。因此，建议提请全国人大重新审议修订《预算法》修正草案或者尽快制定出台一些特别规定，允许地方政府发行市政债券等地方政府债券，以赋予地方政府自主发债的法律权力，明确地方政府作为独立民事主体自主发债的法律地位；应当严格执行财经纪律，构建地方政府的财政信用，强化地方财政预算约束，提高地方财政预算执行的透明度；应当引入市场化的专业信用评级机构，进一步完善信用评级制度，建立健全的信用评级指标体系，制定合理的信用评级标准，从而促使地方政府从自行发债逐步转向自主发债。