制度创新的核心是调动人的积极性。人的积极性提高，不仅有经济因素，还有社会、文化、政治和环境因素，因此构建先行区的创新制度，不仅要从经济理论和运行机制上进行创新，还得在社会、文化、精神、环境上进行创新，形成有利于人才聚集和成长的经济、政治、文化、精神和生态创新机制，这是先行区的历史使命。
　　人的本质是各种社会关系的总和，因此个人首先是一种“社会人”和“组织人”，然后才是“经济人”，除了追求物质经济利益以外，个人还有人身安全、就业安全、自尊心、情感依托、社会地位、自我实现等社会性的需要，因此，人的择业行为或目标追求直接依赖于其生活的社会、文化、政治、精神和生态环境。
　　由于科技不断创新，经济制度和社会结构处于不断演变的过程中，先行区的发展与整个国民经济关系是一个“因果的动态演进关系”，作为演进过程先行者的先行区，应当放在全球整体的社会、经济、政治、文化、生态背景中进行考察，才能清楚地揭示先行经济运行的规律，才能制定科学的先行区人才聚集政策。
　　亚当?斯密认为，维系和处理人与人之间关系最佳的经济运行方式是市场，因为市场全面反应了人与人之间的情感诉求和想象空间，市场的不确定性是人的情感不确定性的集中体现。但是，先行区要聚集人才，就得给人才创造一个“确定”的制度、政策、文化、精神、政治和生态环境，降低人才选择的不确定性风险，人才才有可能汇聚于先行区创业。
　　鉴于人才本质上是经济、文化、社会、精神、生态关系总和，先行区的人才政策创新指标，就得围绕人才的本质进行创新。中国对地区考核往往以国民生产总值（GDP）作为主要经济价值考核内容，但GDP只是社会价值组成部分，吸引人才的先行区社会价值还包括社会平等、生态平衡、幸福感受和闲暇时间，因此福利制度、失业保障、环境保护、生态经济、休假制度和其它幸福指标，是先行区人才体制综合“考量”的重要内容。为此，先行区本身的考核目标，要与人才创新匹配。先行区考核目标分为经济价值目标、社会文明目标、生态文明目标和文化价值目标，先行区社会追求的综合目标是经济价值、生态价值、文化价值、社会价值综合的经济质量和生活质量的总和。只有设计、创造并实践这样的先行区，才能保证人才的全面自由发展。
　　从经济成本考察，人的自由流动是有交易成本的，交易成本越低的制度创新，人才流动越充分，越会吸引人才流入。科斯通过分析边际交易成本，发现制度创新对经济绩效具有重大影响，边际交易成本低洼的地区，往往是人才、资本、信息、技术汇聚地。比如，资本市场发达、解决纠纷的法律制度安排合理的地方，有利于降低利益关系人之间相互协调的边际交易成本。因此，先行区的制度创新要适应和匹配当事人自由择业的行为，而不是要当事人去适应旧制度。因此，越是有利于人才流动的制度，越有可能吸引人才向先行区汇聚。
　　诺思认为，在影响人的行为决定、资源配置与经济绩效的诸多因素中，市场机制和制度因素并重。制度是内生变量，对先行经济价值增长有着重大影响。诺斯认为，制度创新一方面是因为先行政策创新等外在性的变化导致先行区潜在价值洼地的形成，但这些潜在的价值洼地无法在规定的现有制度内实现价值，只有进行人才制度创新，才能将先行区潜在的价值通过创新机制实现。当然，制度创新只有在创新预期创造的净收益大于预期的成本时，人才才会汇聚到先行区，先行区制度创新蕴藏的价值才会创造出来。市场创新、技术创新和企业收入预期增长的潜在价值存在将促成人才“制度创新”。如果科技创新、信息传播、知识进步等创新成本的降低也会导致价值洼地扩大而催化人才“制度创新”。因此，资源创新、科技创新、管理创新、产品创新、市场创新都有可能导致制度创新成本降低，上述制度创新的引爆点出现，潜在的价值洼地通过人才创新机制，将产生成倍的利润。
　　某种制度安排下的预期收益与预期成本的关系，决定人才制度创新的效益，但这种收益与成本关系的变化并不能及时发现，制度创新就可能存在着一定的时滞性，人才制度有时会僵化，从而导致人才外流。为顺利推动先行经济特别是先行区新产业的形成，先行区人才制度创新需要政策创新来推动。比如，为了调动创业者的积极性，某些先行区在人才制度上已经进行先行先试的创新：计划建设深港澳人才特区，建立健全有利于现代服务业人才集聚的机制，营造便利的工作和生活环境：创新管理机制，研究制定相关政策措施，为外国籍人才、港澳台人才、海外华侨和留学归国人才在先行区的就业、生活以及出入境等提供便利；将先行区纳入经国家批准的省级专业资格互认先行先试试点范围；允许取得香港执业资格的专业人士直接为先行区企业和居民提供专业服务，服务范围限定在先行区内，具体政策措施及管理办法由行业主管部门商有关方面制定；允许取得中国注册会计师资格的香港专业人士担任内地会计师事务所合伙人，在先行区先行先试；通过税收优惠吸引全球人才汇聚先行区，为先行区带来信息、技术、资源、资本和管理等方面的资源。对在先行区工作、符合先行区规划产业发展需要的境外高端人才和紧缺人才，暂由当地人民政府按内地与境外个人所得税负差额给予的补贴，免征个人所得税。
　　总体来讲，先行区人才制度创新，是资源、产业、管理、科技、产品和市场创新的“先声”。人才乐意来、留得住、发展好，先行区的发展才有希望。