两会期间，有关中国货币是否超发的话题再次成为关注焦点。随着中国货币信贷的高速增长、房地产等资产价格泡沫的逐步堆积，以及通货膨胀压力的不断加大，中国“货币超发”的讨论与争议就从未停息过。
一国货币是否超发，一般用M2/GDP指标衡量。从数据上看，2003年至2012年这10年间，中国年均GDP增速高达10.5%，中国年均CPI增速仅为3.0%，的确是“高增长、低通胀”的“黄金时期”，但增长的速度和规模也不能不令人担忧。央行数据显示，截至2012年年末，中国广义货币（M2）余额97.42万亿元，逼近百万亿大关，M2与GDP的比例高达188%。而同期美国GDP/GDP的比重为63%，仅为中国的三分之一。渣打银行最新研究报告也表明，目前，在全球广义货币(M2)的存量和增量方面，中国均居世界首位。据测算，2011年中国新增M2的规模全球占比达52%，这样的增长规模和态势在世界各国的确少有。
“货币超发”涉及到中国货币供给内生性的谜题。到底如何科学理性地看待和测度中国的高货币化现象？除了货币当局货币投放的力度之外，更主要的是取决于一国的金融结构、融资模式、储蓄率、经济发展阶段以及货币与财政的关系等，因此拿绝对数值进行横向比较并不完全具有可比性。事实上，中国与主要发达国家货币化率的确存在显著差异，但问题在于，这种差异是量的差异还是质的差异？中国货币化过程存在着与其它国家迥异的结构性和制度性基础，其核心是政府主导的货币投向，国际资本循环下的“被动创造”以及金融资源配置效率低下。
货币存量首先受制于中国经济的货币化程度。随着改革开放的深入和市场化程度的提高，我国货币需求水平不断上升，表现为货币供应量的增长速度平均高于经济增长速度，导致M2/GDP不断上升。中国市场经济进程有其特殊的背景，在渐进改革的市场化进程中，政府通过政策推动甚至主动参与，将自然资源、劳动力、资金、技术、管理等资源和要素不断推向市场，使得各类资源持续货币化。由于中国货币供给的内生性，由此带来大量的基础货币投放，通过货币乘数的放大从而拉动较强的货币供给。
更加突出的问题是“政府投资”创造货币，经济增长对货币形成较高的依赖。以政府主导高投资下的信贷扩张成为“货币创造”的内生方式。旺盛的政府投资需求引发了强劲的货币需求。近几年政府投资迅速增长，资金来源主要来自银行信贷，导致银行贷款规模急剧扩张。由于中国金融体系以间接融资为主，随着政府大幅增加通过银行融资的投资支出，政府投资扩张放大了注入金融体系的货币流量，政府投资可以杠杆出更多的商业银行贷款，由此也就创造出更多的货币。特别是金融资源对国有经济的过度倾斜以及对国有部门的预算软约束，导致金融资源效率下降，维持经济高增长必须依赖更高的信贷和货币投放，即形成了“经济增长→对投资需求→对货币需求→货币供给增加”，这自然表现为不断攀升的M2/GDP比率。伴随着2008年“4万亿”政府投资和财政扩张，货币投放也几乎翻番。
因此，有效控制“货币超发”的前提是要理清“货币”和“财政”的关系，避免政府成为另一个“货币创造”的主体。事实上，央行已对两者的关系进行重新思考。正如央行副行长潘功胜回答记者提问时谈到，“央行和财政部门是一种相互分工合作、又相互制衡的关系，在财政资金的收支中执行不同的角色。更通俗地说，财政是国库的会计，政府的会计，而人民银行则是政府的出纳”。
从央行自身职能看有三大职能，即发行的银行、银行的银行和政府的银行。其中，发行的银行是指国家赋予中央银行集中于垄断发行货币的特权，成为国家唯一的货币发行机构；银行的银行即指向银行提供服务，包括集中存款准备金、对银行融通资金、组织银行间的清算以及主持各外汇银行的外汇头寸抛补业务等；政府的银行即为政府提供服务、代理政府金融事务、代表国家从事金融活动等。
然而，从现实情况看，中国的“货币”与“财政”的关系十分模糊。一方面货币过多承担“准财政”职能。“低政府债务、高货币信贷”是货币充当“准财政”职能的突出表现。国有银行改革、持有外汇资产并由此承担冲销成本、通过票据置换和购买资产管理公司债券并承担银行体系坏账，不仅恶化了央行资产负债表结构，也大大限制了货币政策的操作空间；另一方面，财政也过多承担“准货币”职能。中国从1994年首次公布货币统计口径开始，政府部门一直没有作为货币持有者进行统计，中央和地方政府在商业银行的财政存款并没有纳入到货币统计口径中。2010年末，财政在中央银行的存款为24277.32亿元，与M2的比例达到3.3%。财政存款规模较大，并且随着政府收支的变化而波动，对货币供给的冲击不容忽视。
本质而言，货币是国家的债务凭证，也是财政赤字的票据表现，国家发行货币就应该以国家的资产为担保。从这层意义上讲，处理好“货币”和“财政”的关系才是关键，未来必须建立财政预算的“硬约束”，收敛财政扩张和政府投资的步伐才可能从根本上对“货币超发”形成约束。