中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第226期日前召开。论坛成员、国务院发展研究中心副主任韩俊发表了题为“农业转移人口的市民化”的主题演讲。韩俊说，按照十八大报告要求，中国将力推农民工的市民化，然而当前农民工融入城市存在六大难题。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，不能把放弃承包地和宅基地作为农民进城落户的先决条件，更不能强制要求农民退地。
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农民工入城是个长期化过程 |
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大量的进城农民工虽然被统计为城镇常住人口，但却没有享受城镇的基本公共服务和社会保障。吸纳农村转移人口在城镇落户是城镇化的重要任务。 |
韩俊从为什么要选择这一题目讲起。他说，今天这个题目是农业转移人口的市民化，十八大报告里面讲：要有序推进农业转移人口的市民化。这是十八大里面一个重大的判断，也可以叫作农民工的市民化，这一提法是第一次写入党的文件和党的报告。
农民工这个概念可以说是中国特色的一个概念。经济学的教科书里面找不到这个概念，国外也没有这个提法。这个概念跟我们中国所特有的户籍管理制度是联系在一起的。农民工是很庞杂的群体，只要是农村户口，在城里还没有落户，不管是在农村务工经商，还是到城里务工经商的，我们都给它贴上一个农民工的标签。这个群体也非常庞大，2011年农民工总量达到2.53亿人，其中外出农民工1.59亿人，在本地务工经商的农民工接近9500万人。
简单回顾一下我国对农民迁移的政策演变。新中国成立初，国家是完全允许自由迁徙的。1949年9月中国人民政治协商会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，把自由迁徙作为公民的11项自由权之一。现在的户籍制度与1958年颁布的中华人民共和国户口登记条例直接有关。1958年我国实行了一套严格限制，可以说禁止人口流动的政策。1958年到1978年这一段时期，实际上农民已经没有流动的权利。
改革开放以来，我们对农民转移就业的政策可以划为三个阶段。改革开放之初到上个世纪90年代初，政策基调是允许农民离土，这就让乡镇企业发展壮大了起来。上个世纪90年代以后，政策的导向是消除了农民离乡的限制，允许农民进城务工经商。最近十年，特别2003年以后对农民工的政策有了一些实质性的改变，提出了要公平对待，搞好服务，合理引导，完善管理。最重要的一个导向就是逐步允许农民工落户定居。这是一个很大的改变。农民工的产生和发展壮大改变了我国经济社会基本格局，构成了城镇化加速发展的动力。
然而，大量的进城农民工虽然被统计为城镇常住人口，但却没有享受城镇的基本公共服务和社会保障。吸纳农村转移人口在城镇落户是城镇化的重要任务，积极推进农民工市民化就是要把尽可能多的符合落户条件的流动人口逐步转为流入地居民，引导农村富余劳动力和城镇外出务工人员就近就地转移就业和返乡创业。
这个过程不会一蹴而就。而且，今后20年我国仍将处于城镇化快速发展阶段。根据国际经验并结合我国的国情，预计2015年我国城镇化率在54%左右，2020年将达到59%左右，2030年将达到66%左右。这意味着，从2011至2030年的20年间，我国将新增城镇人口3亿左右。
韩俊介绍说，我国流动人口的主体是农民工。目前不到4个城镇常住人口中就有1个是外来流动人口。这说明，近年来我国城镇化水平的提高主要是依靠农民工进城就业。外出农民工中，在直辖市就业的占8.8%，省会城市就业的占19.4%，地级市就业的占34.8%，在地级以上城市就业的合计占到63%。“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。
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农民工融入城市有六难组 |
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消除城乡差距，消除“双二元”体制，推进城乡一体化发展，促进社会稳定和谐，需要促进农民工融入城市。这项工作是对党的执政能力和政府管理能力的重大挑战。 |
大量农民工在城镇享受的公共服务水平低，在城镇落户门槛高，难以融入城市，这也成为我国城镇化发展过程中存在的突出问题。韩俊认为主要表现在六个方面：
一是为农民工子女提供的教育服务不足。
在学前教育方面，农民工随迁幼儿大多数进入的还是条件较差的民办幼儿园。在义务教育方面，20%以上的农民工子女无法入读全日制公办中小学校。在高中教育方面，因要在户籍所在地报名并参加高考，这就使得跨省的农民工子女不得不在中考或高考前选择回到流出地省份就读，影响农民工子女的教育权益。
二是农民工看病难问题突出。
由于新农合的报销限制、农民工参加职工基本医疗保险的比例不高，以及农民工自身经济状况等原因，广大农民工难以获得城市正规医院的医疗服务。农民工主要从事于低薪、高危岗位，接触职业病危害因素复杂，职业安全防护差，罹患职业病的人数不断增加，职业病防治形势严峻。近年来农民工职业病发病人数高达总发病人数的80%以上，农民工群体性职业病事件不断出现。
三是农民工参加城镇职工社会保险的比例低。
农民工除参加工伤保险比率略高外，参加其余城镇职工社会保险的比率均未超过30%。主要原因是农民工社会保险缴费水平相对于其收入较高。相当一部分农民工由于收入来源不稳定，水平较低，在负担自身开支和养家费用后，再缴纳社会保险费有一定困难。同时，由于农民工流动性相对较大，城乡社会保险间跨制度转移办法尚未出台，影响了农民工参保积极性。个别企业为减少成本，不给农民工参保或以派遣用工的形式逃避参保义务。
四是农民工公共文化服务严重缺乏。
政府对农民工文化生活重视程度不够，投入经费少。企业没有把文化服务当作农民工的重要权益，文化设施投入很少。多数农民工文化生活贫乏，缺少最基本的文化娱乐方式。
五是农民工住房保障程度低。
大部分地区未将农民工作为住房保障对象，公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房基本上不对外来农民工开放，也缺乏针对农民工特点的租金补贴和实物配租政策。农民工住房支付能力弱，在城镇居住条件低劣，很大一部分农民工仍居住在地下室、棚户区、工棚，严重影响了生活质量。
六是农民工在城镇落户难。
一些地方的户籍改革主要是针对本辖区的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。还有一些地方的户籍制度改革没有触及到福利制度，或者设置的门槛较高，农民工难以跨越。引导农民工到中小城市、小城镇落户的政策也不够有力，农民工进城落户进展总体缓慢。
国务院发展研究中心最近在20多个城市开展的调查表明，新生代农民工没有从事过农业生产的比例高达85%，八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇，他们进城的选择与户籍制度是否改变无关；外出农民工希望在地级以上大中城市定居的占53.2%，希望在县城或小城镇定居的占37.9%，愿意回农村定居的仅占8.9%。吸纳农村转移人口在城镇落户，实现永久性转移，是城镇化的重要目标。
亿万农民工是成为一个总体稳定的群体，还是演变为一个流动不定的群体；是成为一个良性发展的群体，还是演变为一个出路狭窄的群体；是成为一个共享发展成果的群体，还是演变为一个缺乏关爱、逐步被边缘化的群体，是对党的执政能力和政府管理能力的重大挑战。必须顺应亿万农民工的意愿，让绝大多数在城市稳定就业的农民工稳定下来，推进农民工群体融入社会，促进社会融合。
韩俊表示，促进农民工融入城市的意义在于：第一，产业结构升级需要一支稳定的熟练产业工人队伍，要求改革现行人口管理政策，稳定流动人口。第二，城市对流动人口长期“经济性接纳，社会性排斥”，不利于优化农村资源配置，难以消除城乡差距。解决“三农”问题和推进城乡一体化发展，需要将流动人口稳定下来。第三，流动人口不稳定下来，不但难以消除城乡差距，还会带来城市内部的分化和对立，形成“双二元”体制。促进流动人口融入城市，是促进社会稳定和谐的需要。
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扎实推进农民工市民化 |
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不把获得城市户口与放弃农村土地权利挂钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，突破户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩，这才是户籍制度改革的正确方向所在。 |
韩俊表示，积极推进农民工市民化，应该做好许多工作。
首先，促进农民工在城镇稳定就业，合理稳定提高农民工工资水平。
要把扩大农民非农就业放在突出位置，引导农民工有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工回乡创业，以创业促就业。要加大对职业教育和农民工技能培训的投入力度，健全农民工职业教育和技能培训体系，大幅度提高技术熟练型农民工的比重，以技能促就业。要建立劳动力工资合理增长机制，促进和谐劳资关系。继续完善最低工资标准制度，根据经济发展情况，及时调整最低工资标准，引导企业合理加薪，保证农民工生活水平的改善。消除城乡劳动者就业的身份差异，实现城乡劳动者同工同酬。发挥工会维权作用，加快建设企业劳资对话机制，建立规范合理的工资集体协商机制，确保农民工收入与企业效益联动。
其次，逐步实现教育医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖。
要制定以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，对生活困难农民工家庭幼儿入园给予补助。坚持“两为主”和“一视同仁”政策，全面解决农民工随迁子女义务教育问题，同等条件接收农民工子女入学接受义务教育。大力推进“两个全部纳入”政策：将包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划，根据农民工子女流入的数量、分布和变化趋势，合理规划中小学布局，均衡配置教学资源。将农民工子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴，按照学校实际接收人数和预算内生均公用经费标准，足额拨付教育经费。禁止一切针对农民工子女的教育歧视行为，切实保证农民工子女平等接受教育，平等享受国家各项免费和补助政策，促进农民工子女融入学校和城市。
保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务。推广在农民工聚居地指定新型农村合作医疗定点医疗机构的经验，方便农民工在城务工期间就近就医和及时补偿。逐步扩大基本药物制度实施范围，鼓励医疗机构采用适宜技术和基本药物，避免过度检查和治疗，减轻农民工的医药费用负担。落实输入地属地化管理责任，按照体现公平、优先照顾的原则，将农民工纳入当地公共卫生服务体系。
三是建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，促进农民工在城镇落户定居。
逐步将农民工住房纳入城镇住房保障体系，是缩小城镇居住贫富差距、提高农民工生活质量的必然要求。要积极推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革。
四是建立覆盖农民工的社会保障体系，提高覆盖面和保障水平。
农民工养老保险大体可分为三个类别：第一类是具备市民化条件的农民工，应纳入城镇职工基本养老保险体系。第二类是常年外出就业，但流动性较强的农民工，可探索建立“低费率(或低费基)、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险。实行个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制模式，适当降低用人单位和农民工个人养老保险的缴费标准，实行低门槛进入、低标准享受。随着经济发展逐步提高缴费基数和费率，增加缴费中计入社会统筹账户的比例，达到与城镇职工基本养老保险完全接轨。第三类是季节性或间歇性在城镇务工“亦工亦农”的农民工，主要应参加新型农村社会养老保险制度。
为农民工建立临时性、应急性的社会救济，将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障覆盖范围。探索打通城保和农保的有效管理措施，建立将城镇企业职工、城镇居民、农村居民和外来农民工逐步纳入同一体系的城乡一体的社保体系。
五是推进农民工参加城市社区选举，行使民主权利。
健全农民工依法参加城市社区民主选举和管理的办法，鼓励农民工参与社区自治。逐步增加农民工在流入省市党代会、人代会代表和政协委员中的名额，推动农民工参政议政。
六是完善农民工市民化过程中土地权利实现机制，依法保护农民工土地权益。
长久不变的土地承包经营权和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利，即使农民工进城定居，也不能强行要求农民放弃。农民进城落户定居后，是否放弃承包地和宅基地，要强调“自觉自愿”，不能把“双放弃”(放弃承包地和宅基地)作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权。农民可以在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等。
七是以加强中小城市和小城镇发展为重点，增强城镇对农民工的吸纳能力。
抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的建设用地，主要在县域内用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革。
八是进一步明确户籍制度改革方向，逐步突破户籍与福利合一的社会管理制度。
综观各地户籍制度改革的探索，主要有两种思路：一种方式是，以农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益为前提条件，让他们获得城市户口，进而全面获得城市福利和保障；另一种方式是，逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利含量，逐步让户口与福利脱钩。
韩俊说，不把获得城市户口与放弃农村土地权利挂钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，突破户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩，这才是户籍制度改革的正确方向所在。
要全面实施融居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务管理功能于一体的居住证制度，实行省级行政区域内“一证通”。办理居住证者，在子女就学、社会保障、技能培训、公共卫生、住房租购等方面享有与当地人口同等的权利。
要分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。以具有合法稳定职业和合法稳定住所为基本条件，全面放开在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制。进一步放宽中等城市户口迁移政策。完善落实大城市现行户口迁移政策，按照权利义务对等、梯度赋予权利的原则，以社保缴费年限和连续居住年限为条件，逐步赋予农民工与当地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考资格、社区选举、在当地落户等权利。
问：请您解释下农业转移人口的市民化与城乡发展一体化有哪些密切关系？
韩俊：我非常愿意来谈一下我的看法。解决三农问题的根本出路在于推进城乡发展一体化。这是党的十八大报告提出的一个新的论断。城乡发展一体化它有两层含义。
第一层含义，解决农业农村农民问题，不能就农业论农业，就农村论农村。必须靠城市的带动，必须靠工业的支持，工业的反哺。要通过以城带乡、以工促农来带动农村的发展，为农民在城里落户定居创造更宽松的制度环境。
第二层意思，城乡发展一体化，不是说城乡一样化，不是说让农民都进城。有的人说要消灭农民，这是不可能的。到2030年农民人口还有5亿。我们的城乡一体化指的是我们消除城乡隔离，允许农民进城落户定居，工业反哺农业的基础上，我们还要改善农村的水电路气房，改善农村的公共服务，让农民在农村过体面的生活，也得支持我们的农业加快向现代农业转变。
问：您觉得我国农业领域引入外资是利大于弊还是弊大于利？
韩俊：现在农业利用外资也还是太少。利大于弊还是弊大于利，还要具体来讲，具体来论述。我们整个中国利用外资里面，农业利用外资的比例最低。我们现在担心外资来了，我们被外资利用了，这个担心是可以理解的，但是现在没有出现这个情况。我们对外资进入有一个管理政策，哪些领域是鼓励的，哪些领域是限制的，发改委有这个名录。我去过很多国家，我们的农业开放度还不够高。我们的农业科技在很多领域跟国外还是有很大的差距。还得以更开放的心态来看待外资的进入。
问：去年温家宝总理明确指出今年制定征地条例，但是现在这个条例还没有出台，这个条例有可能出台吗？
韩俊：现在有关部门正在加快研究制定集体土地征用的条例，我觉得这个条例如果出台的话，对保障农民土地权益是一件很大的事。但是更重要的是要进一步修改完善我们的土地管理法。土地管理法是一个上位法，条例它是一个下位的。我不认为在一两年的时间里，我们所有的法律都能修改好。我们也不要期待法律修改好了，我们写出一个最好的法律来，一两年这个法律就能落实到位。
其实在所有土地问题的背后，它是一个城乡利益格局的一个大的调整。都说这些年农民种地不用交税了，现在给农民的四项补贴1500多亿元。但是还要明确一个事实，我们在快速城镇化的过程当中，农民为我们国家的发展做出了重大的贡献。第一是低工资，社保覆盖率那么低，农民通过自己的廉价劳动为国家成为世界制造大国，为城镇化做了巨大的贡献。另一方面，我们每年从农村征用的土地都是几百万亩。我们也仔细算过，我们征用公益性用地，农民拿到的补偿款一般就够3-5年的生活成本。土地是农民最重要的财产，土地是农民最重要的生产要素，土地也是农民维持生计的最重要的依托。我们还没有真正处理好行政权与财产权的关系。行政权侵犯财产权的问题还比较突出。我们期待今后要牢固树立土地是农民不可剥夺的财产权利。我们的现代化过程一定要建立在尊重农民土地财产权的基础上。只有树立了这样一个坚定的理念，我们有关的法律法规才能修改得更加完善。
韩俊，1989年毕业于西北农林科技大学农业经济管理专业，获农学博士学位。1989年在原国务院农村发展研究中心工作。1990年至2000年在中国社会科学院农村发展研究所工作。2001年3月调入国务院发展研究中心，任农村经济研究部部长。长期从事农业、农村、农民问题研究，合著《调查中国农村》、《中国县乡财政与农民负担问题研究》、《中国食品安全战略研究》《中国新农村建设调查》《中国农民工战略问题研究》、《我国食物生产能力与供求平衡战略研究》等。多次获孙冶方经济科学奖、中国发展研究奖、“三个一百”原创出版工程著作奖等。兼任中国社会科学院研究生院、中国农业大学博士生导师。