中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第224期日前召开。论坛学术委员会成员、第十一届全国人大常委吴晓灵发表题为“发展小额信贷，促进普惠金融”的主题演讲。
吴晓灵表示，当前我国小额信贷正处于蓬勃发展的时期，促进小额信贷业务进一步发展，一方面要让发放小额信贷的商业银行、村镇银行、小贷公司和公益性机构努力实现业务的标准化和批量化，另一方面也要在现有鼓励政策基础上进一步完善制度支持，尤其是要允许这些机构自主确定贷款利率，同时拥有贷款核销自主权。
普惠金融当中有一块主要针对弱势群体，它就是微金融。微金融包括小额信贷和小额保险、存款结算等面向贫困中低收入人群和微小企业的金融服务。而这些金融服务当中对大家影响最多的应该是小额信贷。
选择小额信贷这个题目，是因为吴晓灵这几年一直在推动小额信贷的发展。
她说，一个国家要发展和稳定，一定要做两件事情。第一要提升经济发展能力，创造更多的财富。第二要让全民共享发展的成果。普惠金融就是给弱势群体一个改变自己命运，获得社会救助之外的享受经济发展成果的机会。因为在一个国家里面很多的弱势群体，特别是一些贫困人口，他们得到政府的资助仅仅能够使他维持生存，而一个人如果想改变自己的命运，让自己生活发展得更好，凭自己的努力去争得更好的社会地位和物质的享受，可以依靠的途径之一就是小额信贷。
在这里，吴晓灵开始探讨普惠金融的概念。她说，2005年世界银行举办了一个小额信贷年会，世界银行扶贫协商小组对普惠金融主要涵盖的内容做了规范。包括三个层次：
首先，普惠金融包含着政策层面的监管与监督；其次，对从事普惠金融机构的财务报告、信息披露要有一定的要求；再次，对客户层面要有公平合理的定价。这三个层次的制度结合在一起，核心就是让每一个人都能在有金融需求时能以合适的价格及时地有尊严地享受方便的高质量的金融服务。
普惠金融不仅针对低收入和贫困的人群，而是所有的人。但是因为在正常的情况下，其他阶层的人更容易得到金融服务，低收入和贫困的人群他们受到的服务更少，因而普惠金融往往给人一种印象好像就是针对低收入人群的。其中第三个要点“合理的价格”，要求从事普惠金融机构的价格在财务上要可持续，同时对于接受金融服务人来说也应该是公平的。
之所以谈普惠金融，是为了继而探讨小额信贷的问题。
吴晓灵说，普惠金融当中有一块主要针对弱势群体，它就是微金融。微金融包括小额信贷和小额保险、存款结算等面向贫困中低收入人群和微小企业的金融服务。而这些金融服务当中对大家影响最多的应该是小额信贷。换而言之，小额信贷应该是微金融的主要领域。
吴晓灵介绍，小额信贷的定义有两个核心，第一是小额，第二是信用放款，不是抵押和质押放款。从金额上来讲，小额是指一般对于一个自然人来讲，他的贷款额度是本国、本地区人均GDP的2.5倍。由于我国东西部地区人均收入差距比较大，一般来说中西部地区可能是五万元以下，东部地区和中部比较发达的地区可能是10万元以下。
对于企业，则需要首先确定什么样的规模可以借款。去年工信部发布了对小微企业的界定标准，把从业人员20人以下或者营业收入300万元以下的叫做微型企业。这样的企业，根据东西部差别，总的要求是贷款余额在100万元以下或者50万元以下。
进行小额信用放款的机构国际上一般分成三类。第一类是福利性质的小额信贷机构，它主要服务于弱势群体，享受外部资助与补贴。这种机构本身的财务并不可持续，是从外面有了捐赠、资助之后再把这个钱贷出去，一般收的利息比较低。第二种是公益性质的小额信贷机构，它同样也是服务于弱势群体，但是它自身是财务可持续的。和福利性质的小额信贷机构相比，它们都进行信用放款，放贷额度很低，但是公益性质的小额信贷机构一定要让利率覆盖风险，尽管它不以利润最大化为目的。第三种就是完全商业性的小额信贷机构，服务于传统银行客户之外的群体，目的是自身利润的最大化。做这种小额信贷的机构，可以是一个一般商业银行，把这种小额信贷作为自己业务的一部分。
按照这样的划分，目前我国福利主义的小额信贷组织大多是从上个世纪90年代进入中国的，是世界银行、联合国开发计划署等机构资助以项目方式出现的。最多的时候有300多个项目组织，经过十几年的发展，到现在还有将近100个能够继续存活。更主要的是后两类。公益性的小额信贷机构，现在有一个最典型的就是扶贫基金会底下的综合农信项目管理公司，小额信贷的业务量已经做得很大了。商业性的小额信贷机构，过去人们总认为商业银行做不了小额信贷业务，但是现在可以看到，邮政储蓄银行、包商银行等已经深度介入到了小额信贷的领域当中去。
邮政储蓄银行挂牌之后就定位为小额信贷银行，因为它的人员构成难以做大的公司金融业务。
另外从2005年开始，在国开行的支持下，包头商业银行、哈尔滨银行、台州商业银行等国内很多的银行去学习欧洲复兴开发银行的小额信贷技术。欧洲复兴开发银行在东欧国家做过这样的试点而且比较成功，这些银行学习了这项技术之后，到现在为止已经比较成熟了。
另外还有一类商业机构就是近几年兴起的小额贷款公司，没有金融牌照，从政策上说是引导它们做小额贷款，主要是在百万级以下的，从总体来说还没有做到小额信用放款的地步。不过其中阿里巴巴小额信贷公司小额信用放款做的是比较好的。
降低小额信贷成本的方法主要是标准化、批量化做业务。比较成功的中和农信贷款发放和管理的模式就都是标准化的。
在介绍了基本情况之后，吴晓灵开始探讨小额信贷在我国未来的发展方向。她说，近年来国家号召商业银行加强对小微企业和农户的贷款服务。因为小企业贷款、微企业贷款和大型企业、中型企业定价机制和管理方法都是不一样的，所以银监会提出来要建立六项机制——利率风险定价机制，独立核算机制，高效贷款审批机制，激励约束机制，专业化的人员培训机制，违约信息通报机制。
监管当局提出来要加强对小企业服务的管理建设，提出了“四单原则”，就是小企业专营机构单列信贷计划，单独配备人力和财务资源，单独客户认定与信贷评审，单独会计核算。而且监管当局为了让商业银行有积极性去做小额信贷，还提出了鼓励商业银行办小企业专营机构网点建设，对于小企业贷款余额占企业贷款余额达到一定比例的商业银行支持其筹建多家专营机构网点。
在存贷比考核、资本充足率计算和不良率容忍度等方面也给予特殊政策。银监会提出，在计算存贷比时对商业银行发行金融债所对应的单户500万元以下小企业贷款可以不纳入存贷比的考核范围。计算资本充足率时，对符合相关条件的小型微型企业贷款，在权重法下适用75%的优惠风险权重，在内部评级法下比照零售贷款适用优惠的资本监管要求。各级监管机构对商业银行小型微型企业贷款不良率执行差异化考核标准，根据各行实际平均不良率适当放宽对小型微型企业贷款不良率的容忍度。比如说对于正常的贷款不良率应该是1%，那么现在有很多银行放小额信贷的时候，贷款不良率可以允许到3%左右。除此之外在收费方面监管当局强调，除了银团贷款外，商业银行不得对小型微型企业收取承诺费、资金管理费，严格限制对小型微型企业收取财务顾问费、咨询费等费用。
在税收方面，财政部在税收损失准备金的计提、行政事业型收费等方面也出台了很多的政策。
但是这些可能还不够。
吴晓灵说，我国从监管当局和政府的角度来说是非常鼓励小额信贷发展的。但是也应该看到，一个信贷市场应该是一个多层次的信贷市场，因而从信贷市场的客户群体的划分角度来看，小额信贷要发展还需要更多的努力。
这首先应该体现在这些机构的自身努力方面。吴晓灵说，百万元以下，特别是几十万元、几万元的信用放款有它特殊的技术，主要表现在三个方面。
第一，对客户人品、还贷意愿的判断和对客户的培育。第二，需要一个信贷人员通过访谈编制客户的资产负债表、损益表和现金流量表。第三，加强对信贷员的理念培养和信念培训。这三点是对于传统的银行信贷业务极大的挑战，如果都这样做的话成本肯定会非常高。
这几年看下来，所有能够成功做下来的业务员，降低小额信贷成本的方法主要是标准化、批量化做业务。中和农信贷款发放和管理的模式就都是标准化的。它前台是在各个村子里头，在北京有一个集团做计算机网络的中后台处理。
国外比较成功的一些小贷公司，国内阿里巴巴小额信贷公司，则都是让信贷员把对客户做的各种调查输入计算机，通过计算机程序化处理进行后台管理，保证放贷品质。
一个代表性例子就是包商银行。
它从2005年开始学习做小额贷款，2009年平均单笔金额大约是30万元，全年做了2800多笔；今年上半年一个月平均做1.1万笔，平均额度9.2万元。它的技术在不断地提高，效益也在不断地提高，放的贷款速度越来越快，金额越来越小，覆盖的面越来越大。
反例则是现在的一些村镇银行。
银监会推出村镇银行主要的目的是想建立一种新型的为农村服务的金融机构。对于村镇银行，监管当局要求就是由商业银行主发起并控股15%，在市里设立的村镇银行注册资本金不得低于300万元，在乡镇设立的村镇银行注册资本金不得低于100万元。但是实际情况是到今年6月末，全国已经组建了673家村镇银行，贷款余额1782亿元，平均资本7000万元。主发起银行主要是城市商业银行和农村商业银行，基本上将近70%的村镇银行是它们发起的，最低股本是24.1%，最高是100%，总体来说48.6%是由银行控股。结果这些村镇银行在发展的过程当中遇到了很多的困惑。因为它是一个新起的银行，吸收存款不很容易，发放贷款的时候又要和其它的银行同质竞争。村镇银行到底怎么发展？
对高利率要有正确的认识，要允许小额信贷的利率能够覆盖风险。这样银行就会积极做小额信贷了。只要解决一个问题，这些市场就可以发展了。
制度方面的进一步支持对小额信贷业务发展也必不可少。吴晓灵说，如果想让商业银行、村镇银行、小贷公司和公益性机构能够真正很好地发放小额信贷，应该加强政策的引导，扶持小额信贷的发展。
一个是对高利率要有正确的认识，要允许小额信贷的利率能够覆盖风险。吴晓灵说，利率应该是由资金成本、管理成本再加上贷款损失的比例等因素共同确定的，其中贷款的损失率计算需要最高的技术。
现在社会上对小贷机构有很多的批评，说小额信用放款利率太高，认为小额信用担保贷款因为有政府贴息，不应该允许利率上浮。但吴晓灵认为，这是去跟传统银行利率水平去比，实际上小额贷款利率应该是有差别的，其参照系应该是高利贷。如果没有小额信贷，普通民众只能去求高利贷。第一笔贷款可以额度小、利率高，随着后来逐渐额度放大，利率放低。小额信贷公司应该可以用利率去覆盖风险。
她还认为，从事小额信贷的银行应该具有贷款核销自主权。
她说，这些银行要覆盖风险，必须让它用高收息平抑已经发生的风险。现在对呆坏账的认定，金融机构没有自主权，财政直接认定什么样的情况能冲销呆账和坏账。过去商业银行是国有独资银行的时候，财政作为股东制定这样的规则是对的，因为核销的是股东的权益，而现在所有的金融机构都已经股份化了，核销的是股东的权益，坏账在什么样的情况下收不回来，应该是当局根据风险监管原则来制定标准，各个金融机构根据这样的标准来自主认定。银行应该有权用高的贷款利息冲掉已经发生的风险，得到金融机构的正常利率。这样银行就会积极做小额信贷了。只要解决一个问题，这些市场就可以发展了。
第二个，建议对于小额信贷制定普惠制的引导政策，对小额信贷为主的机构给予税收优惠或奖励，并且将目前一些临时性的优惠政策制度化。
吴晓灵说，目前各部门对小额贷款的优惠政策延续时间最长的也不过到2015年，应将这些临时政策制度化，并且设立政府基金，对公益性小贷机构给予资金支持。现在财政部已经给了中和农信2亿元的资金，这个资金既可以拿来直接放贷，也可以把它存到商业银行作为抵押，然后几倍的贷出款来放贷，这其实对小贷机构是一种很大的支持。
进一步设立政策性的小额信贷，包括各种政府担保的小额信贷，比如我国已经普遍推开的下岗失业再就业担保贷款、妇女担保贷款、大学生创业担保贷款，但是这种贷款的额度一定要小。
吴晓灵还建议，给予小额贷款公司非公众非存款类金融机构的地位，建立地方金融监管机构，给予公益性小额贷款机构财团法人的法律地位，完善治理结构。她说，小额贷款公司现在发展非常迅速，全国已经发展到了5600多家，它们现在的经营当中面临很多的困境，最大的一个就是身份是普通的工商企业，因而不能够提呆坏账准备金，也不能核销。而且它实行的税收制度是工商企业的税收制度。银行收营业税的时候，是按照存款和贷款的利差来收的，但是对于小贷公司是按收取的全部利息收的，这样税率就比较高。就其本质来说，小额贷款公司是一个不吸收存款的金融机构，它的流通资金不面对公众，只针对少数的人，覆盖性很小。如果把它定位为这样的金融机构，刚才所说的各种问题就都好解决了。现在文件规定是由地方监管小额贷款公司。尽管有质疑说地方政府没有监管小额贷款公司的能力，但是其实对于小额贷款公司不面对公众的金融业务来说，它的监管要比面对公众的金融机构进行监管容易得多。
还要完善公益性小额贷款机构财团法人的法律地位。比如中和农信，尽管业务做得好，但是它现在的地位还只是一个项目管理公司。如果想比较好地推广中和农信这样的经验，全国500多个贫困县，要做这么多业务光靠一个项目公司肯定做不下来，如果公司多了的话就有税收问题怎么处理的问题需要解决。
发展农民合作经济，解决小农户大市场的矛盾。合作社的社员之间是可以有资金融通贷款的，银监会也出了资金互助社的管理办法。
最后，吴晓灵还谈到要“谨慎探索，勿踩非法集资的红线”。她说，网络借贷平台近年来发展得炙手可热，随着“中国最严谨网络借贷平台”哈哈贷的关闭，使得人人贷的风险开始暴露。
吴晓灵表示，贷款中介的标志，是借贷双方直接签约。但是一些人人贷公司比较典型的做法是，中介公司以自己的名义贷款出去，借款人也是自然人，从法律来看是两个自然人的合约，但是中介公司以自然人名义把贷款卖出去，同时承诺在一定时期内还本付息，风险由自己承担。而这种模式，恰恰是最高法院对于非法集资的定义，因此对于目前流行的网络“人人贷”模式，应当谨慎探索，谨防变成非法集资危害社会。
问：政策性担保机构在小微型企业发展中扮演什么样的角色，如何发挥它的作用？
吴晓灵：我认为国家应该出台一些政策性的担保机构。在咱们国家发展比较好的是两类。一个是对下岗失业人员的小额担保贷款和妇女小额担保贷款，还有大学生创业的担保贷款，政府的担保机构都做了很多工作，发放的资金量都比较大，而且解决了很多的问题。政府担保机构所起的作用就是替金融机构分担一定的风险，来增加借款人的可获得性。
可是我觉得我们国家的政策性担保机构有一个认识误区，因为它是一个担保机构，所以它对它的担保基金，就是国家给它拨的担保的钱要保值增值。又因为它是一个机构，确实是存在着担保机构运转的各项的费用，它在担保过程当中还要把这些费用挣回来，因而很多的担保机构在这点上不是特别积极。而且为了要挣回人员的费用，为了它的担保基金能够保值增值，它肯定还要做其他的商业业务。
我认为如果要更好地发挥政府的担保作用，最好是出担保基金。不管是担保基金，还是担保机构，都要树立一个理念，这是财政的公共支出，要把它当作一个预算支出来看待，才可能正确地发挥作用，而不能够考核它的保值和增值。
为什么呢？如果你要是有一个亿的钱去做担保，比如说商业机构按一比三，或者一比五的放款，就算你把这一个亿赔了，实际上它就放出去三个亿或者五个亿，这一个亿起到了放大的作用，这才是财政资金的杠杆作用。如果你不愿意来付这一个亿，没有这个担保，对于这些弱势群体来说，金融机构很可能不放款。
问：有两个问题。第一个问题关于小信贷的社会绩效问题。国外很多小额机构已经很注重社会绩效这块工作了，但是国内的小额信贷似乎还没有很重视这个问题，您认为接下来在推广社会绩效这块应该做哪方面的工作？第二个问题现在有媒体报道阿里巴巴小贷跟山东的一家信托公司合作开发信托产品。您认为这种方式值得推广吗？
吴晓灵：关于社会绩效这个问题确实是应该的，因为世界上对小额信贷确实做社会评价了，就是刚才我讲的小贷联盟，他们已经在做这项工作了。今年11月3日在海口开了小贷联盟的年会，银行业协会从2005年开始每年都在表彰微型创业，设有微型创业奖。今年第一次把放小额信贷的机构进行社会绩效评估，然后进行了表彰。我觉得这一次小贷联盟这种表彰，其实标志着我们对小额信贷放贷机构的效绩评级开始了，希望今后在银行业协会的支持下，把这块工作更好地开展下去。
第二个问题，如果真是这样的话，我觉得现在的政策是不允许的。按理说是这样的，我们现在小额信贷公司的资金来源，当初为了防止它变相吸收公众机构存款，所以它只能除了自己资本金以外向两个金融机构借款，这确实太苛刻了。现在很多小额信贷公司说能不能向有限的股东借款或者向其他的企业借款，或者用其他的方式借款。我个人认为如果要是向几个机构来借款，不涉及公众的利益是可以的，但是如果采取信托的方式借进来一笔钱，这笔钱的背后有众多的个人的话就会变成变相的吸收别人的资金了，我认为这个在目前的政策上是不行的。如果今后要是在政策上能够有所突破，如果想界定为非公众金融机构，对于信托产品过来也应该实行穿透原则，就是你的投资户不能超过多少，否则的话就变成变相吸收公众存款。不知道报纸上的报道实不实，如果确实是这样的话，我建议阿里巴巴小贷要注意这个问题了，这样做不太好。
吴晓灵，女，经济学硕士，研究员，博导。中国经济50人论坛学术委员会成员。现任第十一届全国人大常委、财经委副主任委员，中国金融学会常务副会长，中国金融会计学会会长，中国金融教育发展基金会理事长。历任中国人民银行研究所应用理论研究室副主任《金融时报》社副总编辑，中国人民银行金融体制改革司副司长、政策研究室主任，国家外汇管理局副局长、局长，人民银行上海分行行长，中国人民银行副行长等职。在中国人民银行研究生部、中国人民大学等七所高校任兼职教授、博导。著有《银行信用管理与货币供应》、《银行与企业债务重组问题研究》等著作和论文。1994年获孙冶方经济学奖。