改革开放之初，为了解决经济建设资金短缺和外汇储备匮乏的难题，我国政府采取激励政策，加大对外资的吸引力度。经过多年发展，外资已成为我国经济建设的一支重要力量。随着我国外汇储备增加、资金匮乏状态扭转，我国融入世界经济体系程度的不断加深，我国利用外资政策也不断发生变化。
伴随着国际政治经济结构的调整，我国将要面对越来越多的内外挑战，如何适当调整外资政策帮助我国经济顺利发展至关重要。近日，《经济参考报》记者采访了长期研究外资政策的北京外国语大学世界经济研究所所长顾小存，请她就新形势下外资政策需在哪些方面进行调整，以达到合理利用外资，促进我国产业和技术升级，适应国内外经济形势变化发表自己的观点。
《经济参考报》：中国经济取得今天的成就与鼓励和利用外资政策密不可分。外资政策为中国经济发展都带来了哪些影响？
顾小存：改革开放以来，中国以其强劲有力的发展势头和不断完善的投资环境，成为全世界跨国公司瞩目的重要投资区位。与此同时，中国的引资工作取得巨大成就。从外商直接投资情况看，1983年我国吸收外商直接投资仅9.16亿美元，2007年已达到748亿美元，24年增长了81倍；截止到2007年底，全国外商直接投资累计超过7700亿美元，年均增长速度为20.1%，远高于同期我国国民经济增长速度。2011年1-2月，我国境内投资者共对全球88个国家和地区的680家境外企业进行了直接投资，累计实现非金融类对外直接投资52.7亿美元。
30年来我国引进和利用外资的政策和实践发生了从量到质的变化，经历了从注重弥补资金缺口到弥补资金和技术缺口并重，再到弱化资金缺口，强化技术、管理等多重缺口的演变；从纯粹“引进来”到“引进来”和“走出去”双向发展和互利“多赢”的演变。
在充分利用外资的同时，由于长期鼓励外资项目的产品扩大出口，积极创汇的政策，导致外资企业在我国出口增长中所起的作用越来越重要。可以说，中国出口大幅增加的成果在相当长的时间里，主要是外资企业而不是国有企业的功劳，据统计：1992年以来，国有企业产品的出口增长率只有6%，而外资企业的出口增长率却高达25%。
然而，出口大幅增加一方面给我国贡献了巨额的外汇储备，另一方面也提高了我国的外贸依存度。自2006年以来，中国外贸依存度已接近70%，出口贸易依存度接近40%，使得中国的经济增长日益对国际商品市场产生严重依赖。中国的加工工业过度依赖国际市场，还增加了我国经济发展的不确定性，较高的外贸依存度已经逐步给中国经济的发展造成了极大风险。
《经济参考报》：这种过度依赖出口和国际市场的状态会对我国经济发展产生哪些影响？
顾小存：一是中国逐步对汇率和国际商品市场的变化极其敏感，国际的经济波动和金融危机更容易通过外贸出口传导给中国经济，导致我国经济的发展和稳定不得不严重依赖于国际市场的变化。
二是出口贸易结构不尽合理。中国的出口产品中有相当大的比例主要停留在制造低技术和低附加值的产品，外资的技术溢出并未达到预期，企业盈利率也很低。还有一些出口产品是高耗能型的，它们在生产过程中消耗中国的能源，把污染留在了中国，对中国经济的健康发展是得不偿失的。尽管这些产品的出口可以维持一部分工人的就业并为国家挣了外汇，但这是一种不可持续的出口带动经济增长的方式。中国将资源、廉价劳动力等以外贸产品的方式低价出口到欧美市场，补贴了对方的福利，但是本国人民却没有享受到“世界工厂”的实惠。
三是逐步累积的庞大的外汇储备和比较单一的外汇品种和投资结构对中国财富安全构成了严峻的考验，我们不得不面临承担国际金融形势变化对外汇储备的重大影响及责任。
四是急剧扩大的对外加工规模还日益引发了明显的不断升级的对外贸易摩擦与冲突。据商务部统计：2010年欧盟对中国出口产品发起贸易救济调查11起，是2009年7起的1.6倍，立案数量为近四年来最多，涉案金额亦较大。2010年美国国际贸易委员会发起58起337调查总数及涉华案件总数均达历史新高。在美国贸委共发起58起调查中有19起调查被诉方涉及中国企业，占调查总数的1/3。据商务部最新统计，中国已经成为全球反补贴调查的最大目标国，全球70%以上的反补贴调查针对中国，地方政府的政策则成为调查重点。
在国际金融危机的冲击下，国际环境从跨国公司寻求生产力的全球配置转变为全球总需求出现萎缩，使得转变中国长期以来过分依赖外需的经济发展模式已经迫在眉睫。我国如果仍停留在原有的经济结构和发展模式上，仍靠低劳动成本、低附加值、低端产业增长以及高投入、高能源消耗、高环境污染的模式。就会在新一轮科技革命和产业调整中落伍，在未来的国际经济竞争中陷于被动。
客观地讲，国际金融危机又给我国加快经济结构调整带来了难得的机遇，对结构调整形成了“倒逼机制”。由于外需的大幅萎缩，为保持经济增长，中国必须大力促进本国内部市场加快扩张，发展成为国内市场规模位居世界前列的“市场大国”才能弥补外需下降的不利影响，这就为调整内外需关系带来了机遇。无论是日本“失落的十年”还是中国当前的出口危机都警示着我们，扩大内需才是持续稳定发展经济的核心。
《经济参考报》：您刚刚也谈到，当初我国积极引进外资除了要弥补资金缺口，还要促进我国产业技术升级和研发能力提升，那么您认为这些目标是否实现了？
顾小存：一直以来，我们不断强调我国的比较优势是劳动力数量巨大，工资水平低，并从政策上加以保证的最终结果是吸引了大量跨国公司将劳动密集型的生产环节转移到中国来。跨国公司因此降低成本，增强全球竞争力的同时，也解决了我国的低端就业问题，实现了双赢。然而，从长期分析，上述外商投资结构对我国产业升级却起到了制约作用。大量跨国公司的低端投资强化了我国劳动密集型产业发展的同时，由于我国没有相应重视教育和科研的重要作用，创新能力得不到提高，无法加快提升我国低端劳动力向高端技术人员的转化，进而强化了我国的比较劣势，造成了中国制造向中国创造过渡的巨大困难。
此外，跨国公司依托垄断优势在跨国生产的过程中，牢牢控制了高端利润分配环节，造成我国多年来只能获得低端生产加工环节的微薄利润，成为最大的国际打工者。中国的出口产品中相当多的产品处于产业链的低端，仅凭劳动力成本低廉，企业盈利空间是有限的。例如，中国目前是世界PC大国，但不是PC强国，全世界75%的计算机硬件是中国生产的，然而在主机、机箱、显示器等一整套生产过程完成后，我们得到的仅是50块钱加工费。
根据美国学者提供的罗技鼠标案例：在中国苏州生产，目前每年生产2000万个，这2000万个鼠标又全部卖到美国去。这就是所谓的“两头对外”。一个罗技鼠标在美国市场上卖40美元，其价格分布的状况如下：首先，生产罗技鼠标，使用罗技公司的品牌、专利，占20%，就是8美元。其次，鼠标到达美国得有一个物流过程，经销商、批发商、零售商诸多环节都要钱，就这样又交出37.5%——15美元给物流。剩下的有些元器件我们生产不了，还得再买另外一家美国公司的，于是又给别人35%——14美元。最后只剩下7.5%，也就是3美元是中国的。而这意味着中国苏州要从农民手里把这块土地给征上来，地方政府的利税、企业的利润、工人的工资钱以及水电等消耗，都在这3美元里。实际上，美国学者对中国产品在国际产业分工中所占的利润分配额已经高估了很多。有很多中国产品的利润根本连7.5%都到不了。
我们吸引外资的初衷曾寄希望于“市场换技术”，但成效却远远不尽如人意。大力引进高科技企业投资的结果确实提高了中国产品的技术含量，有数据表明在我国高科技产品的出口中，外资企业比例从1996年的59%大幅上升到2002年的82.5%。然而，由于我国企业的自主品牌和自有知识产权的滞后发展，核心技术仍然控制在外资手中，形成了对引进技术的路径依赖。
《经济参考报》：在新形势下，我国外资政策应如何调整才能正确使用和引导外资，更好地发挥其积极的作用？
顾小存：随着我国对外开放的不断深化，在资金问题逐步解决后，我国在引资政策上，必须更注重引进、吸收和消化高新技术，而不是仅仅满足于单纯引进外国的资金和解决低端就业。尽管出于解决我国多层次就业的需要，中国不能完全放弃低端工作，但同时也要及时调整引资战略，大力从中国制造转向中国创造。重视创造专利品牌、培育市场，因为只有专利、品牌以及成熟的市场网络才可能有效提升我国的国力，得到高利润和高价值。这就需要中国坚持走出一条加强科技创新、提高管理水平的内涵式发展道路。
2008年的国际金融危机对我国以出口为主的低端劳动密集型产业造成很大冲击，客观上使人们不得不反思中国的引资模式与政策。开始重视制定政策促进中国从制造向创造的跨越。2010年以来，中国政府开始积极鼓励外商投资高新技术企业，改进并完善高新技术企业的认定工作；鼓励中外企业加强研发合作，支持符合条件的外商投资企业与内资企业的研究机构合作申请国家科技开发项目、创新能力建设项目等，申请设立国家级技术中心认定。与此同时，鼓励跨国公司在华设立地区总部、研发中心、采购中心、财务管理中心、结算中心以及成本和利润核算中心等功能性机构。
随着我国经济实力的不断发展，中国已将引资的需求从数量为主转向以质量为主。新世纪以来，我国政府已多次修订《外商投资产业指导目录》，积极引导外资的产业流向。对外商投资企业在“两高一资”行业进行了限制或禁止，而对于发展循环经济、清洁生产、可再生能源和生态环境保护等方面都明确提出鼓励。