2011年中国政府采购规模达1.13万亿元人民币,占国家财政支出11%;加上教育、卫生、保障性住房以及铁路、交通、能源等,则超过5万亿元,成为全球最大公共采购市场。但采购存在规范化不够、信息不透明、效率不够高等问题。 政府从市场上购买公共产品或服务,是市场经济发展的必然,从国际上看,政府采购制度也是各国政府进行经济调控的重要手段。我国的政府采购制度历史较短,但采购规模的增长却十分迅速,10年间增长10倍,由2002年的1009亿元增加到2011年1.13万亿元。 政府采购规模的大幅增长,一方面说明政府职能转型较快,政府办企业、办事业的局面有很大改观,市场可以配置的资源已经与政府脱钩,政府逐步过渡到市场经济的管理和服务者的角色上来,仅就这点而言,采购规模增长值得肯定。但从另一方面来看,采购规模急速膨胀的同时,却没有建立健全的采购制度,采购管理滞后于采购规模扩张的速度,因为采购规范化不够、信息不透明、效率不够高等原因,衍生出不少不合理的采购行为,提高了政府采购成本。 不合理的采购行为,主要有两类,一是采购标准失范,缺乏精打细算的精神,买什么不买什么,不依据质优价廉,要么“只买贵的,不买对的”,要么热衷于进口产品,这从近年来曝光的各种“天价采购”可看出。此外,不合理的采购还表现为采购腐败,采购方政府串通投标企业,内定采购对象,从中获取回扣,有些地方甚至出现几家企业长期垄断政府采购的局面。从结果上看,不管哪种方式,浪费成本和腐败成本都折兑成采购资金,最终只能由公共财政消化。 规范政府采购,首先得完善政府采购管理制度。关于采购制度,现在很多地方都有积极尝试,包括设置采购专员,推行集中采购制度等,但效果不甚理想,因为这些手段未触碰到采购制度的核心。在一些政府采购中,地方财政部门既是采购需求人,也是审批人,还是监督人,角色交叉混乱,政府采管一体,既当裁判又当运动员。在这种情况下,政府既是采购方,也是采购信息的独家发布者,即使政府公开了采购细节,由于信息的不对称,公众还是很难判定采购有无不妥,这即是信息公开的“玻璃墙”。我们所强调的采购公开公示,前提是引入独立的、专业化的监督主体,由它对政府采购进行监督,政府采购需求方、执行方、监督方相互分离,在有监督的基础上实现公开透明。 不过,政府采购行为本质上还是财政行为,财政支出得不到约束,单凭一套采购制度很难约束采购行为。现在地方的财政支出常常以往年的财政预决算为标准,此外,目前的财政公开也还没到巨细无遗的地步,公开程度往往止于大的支出类、项,这造成两个结果,一是政府采购支出往往被掩盖在大的预算门类下,不够公开和透明,二是政府年底突击花钱、突击采购现象严重,抬高了采购成本。 政府采购本身意味着职能转型,意味着政府参与市场交易,实现政企分离、政事分离,但转型的目的还在于,通过政府采购行为,将参与市场交易的政府打造成与其他市场主体一样的理性经济人,懂得比对价格和质量,权衡支出和收益,进而完成公共财政的节约和优化。
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