随着我国城市化进程加快，住房价格持续攀升，不少地方房价泡沫化严重，远远超过普通群众的购买能力，许多老百姓用一辈子的钱都拿来买房，大量农民工和城市外来人口只能望房兴叹，“蜗居”和“蚁族”不断见诸报端。住房是人的基本需求，在快速的城市化过程中，如何为城镇中低收入住房困难家庭提供住房保障，实现“住有所居”，是一个非常迫切的问题。
中国政府也认识到保障性住房对保障民生、稳定房地产市场和保证经济增长的重要性。“十二五”期间，国家提出了建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套的目标。中国发展研究基金会于2011年设立了“中国保障性住房政策研究”课题。近日，《经济参考报》记者专访了该课题组组长、中国发展研究基金会秘书长卢迈，请他就目前保障房建设的进展以及存在的问题、解决之道和政策建议谈谈自己的看法。
住房保障初见成效
《经济参考报》：2011年2月，中央提出了建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套的目标。中国发展研究基金会随后启动了“中国保障性住房政策研究”课题，当时为什么要成立这一研究课题呢？
卢迈：住房既是人的一种基本需求，又是财产和财富的表现形式，所以住房问题既有经济性，又有社会性，这也是为什么在很多国家把住房保障作为社会福利体系的核心组成部分的原因。中国发展研究基金会课题组在立项的时候认为，中央政府在这个时候推出规模空前的保障性住房建设，既是对民生需求的积极回应，也是推动发展方式转变的重要举措。课题组认为，这么大规模的保障性住房建设，如果实施得好，将为保障民生和促进社会公平、推动城市化进程、促进宏观经济稳健增长、推动节能减排提供了重要的机遇。基金会作为一个非赢利性的公共政策研究机构，可以通过评估政策的实施过程、总结地方经验、介绍国际先进做法、提供公共讨论平台等措施，推动这一政策的完善。
《经济参考报》：从20世纪90年代末住房制度改革以来，我国对保障性住房建设的探索从未停止，最近几年的政策力度更是空前。您认为这一政策在多大程度上实现了预期的目标呢？
卢迈：经过近20年的探索，特别是近年来大规模建设的实践，我国保障性住房已经积累了较为丰富的经验，至少在几个方面有了积极的进展。首先，不论是中央还是在地方，都初步形成了一套相关的制度。比如，在中央层面，住建部已经在准备《基本住房保障条例》；在地方层面，我们也看到不少地方已经把保障性住房纳入其经济社会发展规划中，对保障房的建设、分配、管理、准入和退出都有了明确的规定。其次，建设了相当可观的可用的保障房源，2011年就基本建成了400多万套。第三，保障性住房，特别是廉租房的提供，对于改善城市贫困居民的住房条件，起到了直接的作用。第四，保障性住房需要巨大的投资，现在每年投入大约1.3万亿元，这对于稳定宏观经济增长、抑制房价过快上涨，也起到了积极的作用。可以说，住房保障工作初见成效。
保障性住房建设的进展与存在的问题
《经济参考报》：我们知道为了完成这项课题，摸清我国保障性住房建设和分配现状，课题组的成员到全国各地进行了调研，根据课题组对各地方的调研和政策的评估，目前我国的保障性住房政策在实施过程中面临的困难和问题主要有哪些？
卢迈：在这么短的时间要完成如此大规模的保障性住房建设，会面临土地、资金、管理制度上的多重挑战。更重要的是，建好保障房仅仅是万里长征的第一步，这些房子分给谁，分了之后怎么管，政策如何长期持续，都是需要认真地考虑的问题。就目前来看，我国保障性住房政策在实施过程中，还存在以下几个方面的挑战：
首先，顶层设计不够。十多年来，我国在推进城市住房制度改革过程中一直强调建设保障性住房，但还没有形成系统性、整体性的政策体系。具体表现在三方面：一是认识不到位。没有把保障性住房建设作为城镇化健康发展的一项基础性工程。二是基础工作不扎实。没有对城镇住房存量和居民居住条件进行普查，基本情况还不甚明了。三是保障性住房政策变化频繁，令地方政府和群众无所适从。
第二，供需矛盾突出。我国正处于城镇化快速推进期，多数地区城市人口激增，加上住房消费正从生存型向舒适型转变，使得近年来城市住房需求持续上升。虽然，近年来，国家大力推进保障性住房建设，但是每年仍有大量新增的支付能力不足、无力通过市场自主解决基本住房问题的新就业职工、进城务工农民涌入城市。我国的保障性住房不仅存在规模总量不足、区域分布不均衡、类型配置不合理等问题，而且仍以满足城市户籍人口的住房需求为主，没有保障大量的外来人口。
第三，地方政府不够积极、主动。1998年，我国正式推进住房制度改革时提出，要“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”的城市住房制度改革方案，但在实际工作中却普遍出现政策执行不到位、工作流于形式等问题。1994年分税制改革后，财权上收、事权下放，地方缺乏稳定的税源。发展房地产市场，不仅可以带来规模庞大的土地收入，还可创造大量税收收入。
第四，管理工作亟待规范。近年来，保障性住房陆续建成并分配给居民，但在建设、分配和管理中存在不少问题。一是建设把关不严；二是骗租、骗购和权力寻租等问题严重；三是对保障对象原有住房如何处理，缺乏有效办法；四是一些地方出现保障对象拖欠、拒付房租、物业费等现象；五是缺乏切实可行的退出机制。
城镇保障性住房建设是国家城镇化发展战略的重要组成部分。根据国家统计局年度统计公报，2011年底，我国城镇化率达到51.3%。但是，我国城镇被人为分割，城镇化存在发展严重滞后的问题。
首先，我国城镇依然处于人为分割的状态，半城市化问题突出。长期以来，我国实行城乡分割的户籍管理制度。在该制度下，城镇里的人被分成在籍和流动人口，农民工和其他流动人口较少能享用当地政府提供包括就业、教育、医疗、社保等多方面的服务和保障。如果按城镇户籍人口计算，我国城市化水平只有34.1%。实际上是半城市化或城市边缘化的状态。
其次，长期以来我国的城镇化走的是“以地为本”的道路。城镇政府懈于提供公共服务，热衷于“经营”城镇，形成了以地融资的城镇建设和发展机制。地方政府垄断城镇建设用地供应，通过征地获得高额城乡土地价差，城镇土地资产化、资本化和“闸门”化，形成所谓的“土地财政”和“土地金融”。这种模式存在着寅吃卯粮、财政金融风险高和强化城乡分割、引发尖锐社会矛盾等内在问题。
保障性住房建设需要长期框架和制度整合
《经济参考报》：保障性住房建设把握着城镇化的方向。城镇化事关我国的经济社会发展和现代化建设的全局。面对城镇保障性住房建设中的种种困难和问题，您认为，政府需要从哪些角度制定相关政策？
卢迈：在我国，面对城镇保障性住房建设中的种种困难和问题，不能就事论事，而需要高瞻远瞩，进行顶层设计，建立起制度框架，并明确基本政策取向。
首先，“以地为本”的城镇化道路制约着保障性住房建设的进展和发挥作用的范围。“以人为本”的城镇化道路对城镇保障性住房建设提出了新的发展方向。目前，我国城镇化正处于“以地为本”和“以人为本”道路的分岔口。在这个岔口上，保障性住房建设要成为扳道岔。
其次，各地政府要以“住有所居”为目标，保障包括农民工在内的城镇居民的基本居住权。这就要求政府排除户籍等人为因素和高房价等市场因素的干扰，赋予城镇所有居民基本的居住条件。
第三，优质土地是保障房建设的坚实基石。目前，保障房建设的困难和问题，很多就是因为地块没有吸引力。如果有了优质、低价的土地，应当会吸引企业和社会力量积极投入保障性住房建设。因此，为了保证这个基石的稳固和持续可靠，保障房必须封闭运行。
第四，住房保障事关全局，走“以人为本”的城镇化道路，转变地方政府的运行机制是关键。为此，需从三方面着手。一是财政体制改革。中央对各地的转移支付以“人”为唯一基数均衡分配。同时，建立以“人”的所得和“地”的价值为主要税源的地方税收体系。二是城镇规划中批准的建设用地规模与城镇人口数和引进农民数挂钩，城镇土地在优先保证保障性住房和其他公共利益的需求。三是调整地方城镇政府考核指标体系，把净移入人口数作为重要业绩指标。