职业教育被公认为是与经济建设关系最直接的教育，其中的中等职业教育还是高中阶段教育不可或缺的重要组成部分。但我国目前中等职业教育结构、质量与社会需求不适应，投入不足、办学条件较差，且无论是职教体系自身发展还是配套制度建设都存在较多障碍。针对这些障碍，在分析我国既有政策不足的基础上，借鉴若干发达国家完善配套制度使职业教育充分发挥功能的主要经验，建议从有限目标入手，分阶段进行制度建设，加强中等职业教育与产业发展、就业制度以及普通高中教育、高等教育等方面的衔接。

　　从我国未来的产业发展需求和当前普及高中阶段教育的条件和主要人群来看，大力发展中等职业教育是普及高中阶段教育的主要出路。但是，目前两方面的情况显著影响了职业教育的真实市场需求：一是若干制度不完善，“脑体正挂”的程度较高，“蓝领”、“白领”的待遇差别较大。二是职业教育办学质量不高，人才培养特色不突出，而职业资格准入等相关配套制度不完善，导致职业教育在打造职业人才上的不可替代性没有充分体现出来。为此，必须辨析中等职业教育的发展障碍，并进而提出促进其发展的配套制度建设方案。

　　我国中等职业教育面临的问题与挑战

　　现阶段，我国中等职业教育面临结构和质量与社会需求不适应、投入不足，办学条件较差、职教体系被孤立，学生选择职教缺少进路和退路等三个问题。
    近年来，我国职业教育近些年呈现出蓬勃发展的趋势，尤其中等职业学校毕业生（以下简称中职生）的就业率在数字上超过了大学生。但是，从提供与产业转型相适应的人力资源、从使劳动者群体提高收入并缩小收入差距的要求来看，当前职业教育仍存在如下突出问题：

　　结构、质量与社会需求不适应

　　中等职业教育培养的学生，在专业水平、能力结构以及实践经验等方面与企业等用人单位的需求存在一定程度的脱节现象，使中职生存在一定程度的就业难或就业质量不高（不对口就业、低层次就业、低收入就业、不稳定就业）的现象。同时，诸多企业也存在两种“招工难”的现象：一方面，诸多制造业企业对有较高水平的技工求贤若渴；另一方面，许多技术含量较低的企业需要大量经过简单培训就可以上岗的普工，但目前的薪酬水平下却招不到。这说明，目前职业教育培养的人才有“高不成、低不需”的尴尬，职业教育并未成为可靠且必需的就业通道。这种现象，也充分反映了中职的结构、质量与社会需求在某些方面不适应。

　　投入不足，办学条件较差

    长期以行业办学为主的中等职业教育，在1998年国有企业制度发生重大转变后，没能在投入机制上与时俱进：国家投入不足、社会力量参与受到诸多限制，造成中等职业教育投入不足、办学条件较差，实训等方面的教育质量得不到保证。后来国家虽然加大投入，但平均投入的做法也违背了职教发展的规律，民办职业学校得到的支持不多，且职业学校的教师岗位也难以对人才构成较大吸引力，使得中等和高等职业学校相对普通教育的同层次学校而异，软硬件条件都较差，相对培养职业人才的需要来说，这种差距更大。这种投入不足的现象，在农村中职校中表现得更为明显，使得中等职业学校的软硬件各方面出现了比义务教育更大的城乡差距。

　　职教体系被孤立，学生选择职教缺少进路和退路

　　目前，我国的职教和普教体系之间不是立交桥，职教是一种相对孤立的二流教育体系。这种教育体系不仅横向上与其他体系的交流困难，就连职教体系自身纵向的交流也困难——对口招生都有严格的数量限制。按照我国现有规定，每年高职校的生源中来自中职生的比例不能超过其招生总数的5％，而中职生因为课程的差别绝大多数无力通过普通高考升入普通高校，即大多数中职生不能升学。这种局面，使学生在选择后缺少“进路”和“退路”，即便有些学生愿意根据自己所长和爱好愿意选择职教，也可能因为这是条单行线而打退堂鼓。另外，中等职业学校的课程设置专业化太明显，缺少通识教育，这也使职教在知识经济社会注重后期发展潜力的背景下缺乏吸引力。

　　从国际经验看职业教育充分发挥功能的前提条件

　　从国际经验看，职业教育发展较为成功的国家，普遍建有一整套相应的法律法规体系和配套制度作为切实的保障，且在这套制度下，不仅劳动者能充分参与现代化、能胜任产业结构升级的需要，总体来看不存在蓝领收入低、收入不均问题。
　　德国“双元制”职业教育需要企业主、工会、联邦政府以及州政府四方的协调与合作，成为一个有机的整体。德国有工商业、手工业、服务业、农业和自由职业五大类行会（类似行业协会）负责管理各自的企业培训。行会作为公共团体处于各州最高管理机关（经济部或劳动部）的法律管辖之下。在企业培训之前，学生必须与企业签订合法而有效的合同，实行在企业里学习实际操作和在职业学校里学习理论知识平行进行，是把教育体制和就业体制结合起来的“双元制”。学习结束时要接受行业组织的统一考试，合格者获欧盟各国都认可的毕业证书。在提供相应的人力资源上，其他教育对职业教育基本没有替代性，这是因为有严格的职业资格准入制度。每个层次和类型的职业学校，施教过程都非常规范、严密。
　　日本、韩国的职教发展模式说明，如果加强行业和企业办学，职教可以在提高劳动生产率方面发挥一定作用，但难以在扩大中等收入群体等方面发挥更重要的作用。日本的职业教育，真正有效的是与终身雇佣制相关联的企业内职教，即各类企业所需要的技术工人，基本上都由企业招收高中毕业生（包括职高）自己进行培养。日本职教与其他教育体系的沟通较为顺畅，没有人为设置高职校对口招生比例限制。韩国在校企合作办学上有一定成效，政府大力提倡职业学校与企业密切结合，把“产学合作”写入《产业教育振兴法》，并使之法制化；《职业教育促进法》又把学校教育与职业培训联系在一起。韩国的职业教育与其他体系的沟通也较为顺畅。

　　与有限目标对应的分阶段制度建设思路

　　当前，要做到使职教和普教之间形成“立交桥”，使选择职教的学生有“退路”，下一步应在加强中等职业教育与普通高中教育、高等教育等方面的衔接，概括起来就是：理顺、多予、少管。
　　考虑在我国发展的现实条件，必须承认：职业教育难以全面承担提供与发展方式转变的人力资源、解决收入过低和分配不均等社会问题的职责。如果相关前置条件能逐步解决，则未来职教可能会发挥更大作用。因此，只能在有限目标下提出分阶段制度建设的主要思路：

　　当前针对职教自身发展问题的思路

　　我国目前进行职业教育发展相关制度改革，应该与产业发展、就业制度以及普通高中教育、高等教育等方面相衔接，包括：国家在支持职教发展方面应与工业的布局和结构相适应，改变平均投入尤其在县县平均投入的局面；在投入上使中等职业教育稳定成为高中阶段教育的主体，并进一步使其成为普及高中阶段教育的发展主体；加强职业教育与其他类型教育在学籍、课程等方面的互通，使职教和普教之间形成“立交桥”，使选择职教的学生有“退路”，这样才能使家长和学生敢于尝试选择职教，才能使鄙薄职教的观念随之慢慢产生转变。

　　未来五年针对劳动力市场等配套制度建设的思路

　　发展中等职业教育，需要进一步加强其与产业发展、就业制度等方面的衔接。其中最重要的就是劳动力市场等配套制度建设。根据国际经验和我国国情，可以从以下两方面着力：一是，在企业制度以及用工制度变化后发展有利于职教的替代制度，加强协会等组织建设，使校企联合办学成为制度，使职业学校办学能在社会各方面力量的支持下更加切合经济发展的需要；二是，严格职业资格准入制度，使职业教育成为获得体面的蓝领工人岗位必需的职业通道，这样才能使职教的作用得到承认、地位得到提高。

　　职教体系改革及促进其发展的统筹解决方案

　　职教体系改革与发展不仅涉及职业教育自身，还需要其他类型教育的政策配套。下一步应在加强中等职业教育与普通高中教育、高等教育等方面的衔接，概括起来就是：理顺、多予、少管。
　　1．理顺。逐步建立左右贯通、上下衔接、体现终身学习的职业教育体系，既理顺教育部门内部关系（例如，高职从普通高等教育体系中脱离，回到职教体系），也理顺教育部和劳动部门之间的关系（协调学历证书和职业资格证书之间的关系，力争实现单部门管理）。职教与普教学籍逐步实现互通，将职高、中专和“专升本”教育及劳动部门所属的技校、技师学院的学籍和课程设置串联起来，统一学历教育与职业能力的评价测试标准，为各级各类教育学制、学分、证书等级间的相互沟通提供依据等。
　　2．多予。高等职业教育既涉及职业教育完整体系的建立，又关系到整个高等教育调整和改革，且普遍受到社会关注。因此，除了进一步加大对中等职业教育的财政投入外，考虑到其与高等教育等方面的衔接，近期可以考虑将本来用于中等职业教育的中央财政和省级财政资金切块用于扶持高职学校发展；同时，在普通高等教育的科研、教学经费及其他专项经费中，切块用于高职学校，切块比例可根据高职学校发展情况逐年调整。高职发展了，既有利于促进职教体系自身的完善，也有利于拓宽中职向上与高等教育等衔接的渠道。
　　3．少管。具体包括在专业和课程设置、招生计划、职称评定、学费标准、融资渠道等方面的少管。取消在招生专业和教学计划方面的审批，专业可根据社会需要设置并及时调整，教学计划与课程设置由各校按照适应职业岗位群的职业能力和职业素质要求加以确定，确定后到教育行政管理部门备案即可。建立可与其他职称体系配套换算的单独职称评审体系，加强对教师技能和工作经验的要求，从而吸引更多企业专业技术人员中加入教师行列。（作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部）