1993年的十四届三中全会上提出了要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。当时所讲的现代企业制度是指以市场经济为基础，以完善的企业法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以公司企业为主要形式，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度，其主要内容包括：企业法人制度、企业自负盈亏制度、出资者有限责任制度、科学的领导体制与组织管理制度。回过头看，这应当是一个重大的历史进步，在特定历史条件下，为国企改革指明了方向，为我国建立社会主义市场经济体制框架创造了必要前提，也推动了国有企业改革的历史性突破。
但近20年后的今天看，国有企业改革的大环境发生了深刻变化。在我国初步建立市场经济体制框架、全社会公共需求全面快速增长、经济发展方式正在发生历史性转变的历史新时期，国有企业改革面临着诸多的新矛盾、新问题。从变化了的形势出发，把建立完善的公共企业制度作为改革的新目标，实现国有企业向公益性的回归，对实现国企改革的新突破十分关键。
改革开放走到今天，国有企业的主要矛盾不是规模做不大，不是不能盈利，而是公益性严重不足，改革应当确立建设公共企业制度的新目标
现在人们评价国有企业改革的确是“冰火两重天”：有的说成绩巨大，有的说比较失望，这两种看法都有比较可靠的数据支撑。说好的，的确国有企业战线尽管收缩了，但规模、利润都上了大台阶。2002-2010年，全国国企数量平均每年减少7500家左右，但同时，销售收入年均增长18%，利润年均增长23%。2002-2011年，中央企业的资产总额从7.13万亿元增加到28万亿元，营业收入从3.36万亿元增加到20.2万亿元，这些成绩的确无法否认。
说差的，也能够毫不费力地找出证据。比如目前国有资本占绝对优势地位的行业主要在自然资源类产业等上游产业或基础领域。在石油石化、电力工业和通信三大行业，2009年国有资本占全部央企资本总额的68.13%。但这些领域的低质量、高价格现象也很普遍，包括高管薪酬、员工薪酬畸形高、收租分红比例低等问题也为社会所诟病。以基础电信运营领域为例，国有股占比为71%，但截至2010年，我国宽带上网平均速率排名全球第71位，不及美国、英国、日本等30多个经济合作组织国家平均水平的1/10，但是平均1兆每秒网速的接入费用却是发达国家平均水平的3-4倍。
客观一点来看，如果比照过去所提的建立现代企业制度这个目标，成绩是巨大的，国有企业成为市场主体、竞争主体，也实现了增值保值，应当说与原来政策设计的初衷是一致的。但也要看到，国有企业公益性不足也成为突出的矛盾。
这就自然而然地提出一个问题：未来国有企业继续扮演市场主体、竞争主体的角色好呢，还是作为公共企业，主要提供公益性服务好呢？
所谓公共企业，是指持续存在的、以为社会提供具有公益性产品和服务为主要经营活动的、且具有一定盈利目标、受到政府特殊管制措施制约的组织化经济实体。建立公共企业制度，扩大国有企业的公益性，有望使我国的国有企业改革获得新的生命力，去的历史性的新突破。
国有企业作为公共企业更能够反映社会公众对公益性服务的新要求
我国进入中等收入阶段之后，有一个很大的变化就是公共教育、公共医疗、社会保障、住房保障、公共就业、环境保护等领域的公共产品或准公共产品需求全面快速增长。而在这些领域的公共投入严重不足，发展严重滞后，从而造成实际社会福利水平难以随着经济的快速增长而同步提高。
放在这个特定背景下就不难理解，为什么经营管理国有企业的人认为自己成绩巨大，而老百姓并不买账。对于一般老百姓来说，你国有企业赚再多的钱、规模再增长几倍，并不关乎自己的福利提高。有时候相反，可能要支付更多的价格去购买国有企业提供的产品和服务。
过去我们说现代企业制度是个新东西，那时候整个国家缺少真正的企业，今天真正的企业一点都不缺，缺的是具有公共精神、社会责任的公共企业。就拿一段时期以来人们关注的校车问题来说，许多国家由政府办校车公司，宁愿自己亏损，也要保证学生们坐上最有安全保障的校车。美国是提倡市场自由的国家，但校车由联邦、州以及地方政府共同管理校车服务。美国校车的安全系数是家庭轿车和公共汽车的40倍。我们看到国有企业终于开始盈利了，看到国有企业规模扩张了，但令人担忧的是，如果国有企业都不愿意更多地承担公共责任，能够鼓励社会资本去做亏损的生意？
今天在变化了的形势下，仍然把国有企业改革的目标限定在现代企业制度上，看不出国有企业与私营企业有什么区别，在操作上都是竞争主体、市场主体，都要扩张，都要盈利。与现代企业制度这个目标相比，公共企业制度这个目标更能够反映广大社会公众的现实需求。
今天社会公众对国有企业改革的真正诉求和期待，就是让国有企业成为真正的公共企业，把提高普遍福利作为自己的主要目标追求，而不是把盈利和扩张放在首位。
国有企业作为公共企业更能反映转变经济发展方式的新要求
“十二五”时期，中央已确定了转变经济发展方式为主线的改革发展思路。未来5-10年，能不能顺利转变经济发展方式，对我国迈向高收入阶段十分关键。国有企业发展定位问题应当服从于转变经济发展方式这个大局。
第一，国有企业作为公共企业，把普遍服务作为自己的目标追求，大幅度加大公共产品和准公共产品领域的投资，解决广大居民在上学、看病、养老、住房等方面的后顾之忧，减轻中低收入者的负担，有利于创造良好的消费预期，实现由投资主导向消费主导转型。
第二，国有企业作为公共企业，把普遍服务作为自己的目标追求，大幅度加大公共产品和准公共产品领域的投资，在城乡基本公共服务均等化中扮演重要角色，对赋予农民国民待遇，取消城乡二元的户籍制度，提高人口城市化水平至关重要。未来5-10年，我国经济转型的巨大潜力在人口城市化，人口城市化的加快将为服务业的快速发展开辟巨大的空间，从而为我国实现由工业主导向服务业转型创造十分有利的条件。
第三，国有企业作为公共企业，把普遍服务作为自己的目标追求，很重要的是进入教育、医疗、文化等领域，在这些方面加大投资，其实就是大幅度提高我国的人力资本投入水平。这将为我国实现由物质资本向人力资本主导的经济转型奠定重要基础。我国能不能由人口大国转变为人力资本大国，对我国顺利迈向高收入阶段具有决定性意义。
国有企业作为公共企业更能够反映完善市场经济体制的新要求
今年政府工作报告在强调理顺政府与市场关系的同时，又再次强调“两个毫不动摇”，即毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励支持和引导非公有制经济发展。应当说，这给下一步国有企业改革定位，完善市场经济体制提供了重要的指导思想。在这一指导思想下，至少可以明确如下几点：
第一，国有经济和非公经济并不是对立的关系，不是简单的“国进民退”或者“国退民进”，我们的市场经济体制完全可以兼容二者的发展，并发挥国有经济的主导作用。未来的改革方向是发展国有经济和非公经济的互补关系，发挥二者各自的优势，而不是让二者对立起来争“地盘”。
第二，国有企业作为公共企业，把普遍服务作为自己的主要目标追求，才能把自己的优势真正发挥好。我们常说国家能够集中力量办大事，现在的国有企业，尤其是央企规模与过去相比不可同日而语，2011年公布的世界500强企业中，中央企业有38家上榜。现在国家最大的事情是转变经济发展方式，提高老百姓的福利水平，确保国家稳定发展。在这些方面，国有企业潜在的优势远没有发挥出来。
第三，国有企业作为公共企业，把普遍服务作为自己的主要目标追求，有利于真正落实“毫不动摇鼓励支持和引导非公有制经济发展”。目前非公有制经济不仅是创造最多经济产出（约占GDP的70%）和就业的部门，是最主要的增长引擎，而且也是创新最为活跃的经济部门（65%和专利和75%的技术创新都来自非公经济）。国有企业主动追求社会责任，就会给非公经济开辟更大的政策空间和制度空间。
第四，国有企业作为公共企业，是强化了国有经济的主体地位和主导地位，并能够将这个主体地位和主导地位植根于公平可持续的市场经济体制框架内。早在2008年，有测算表明，我国到2020年实现城乡基本公共服务均等化，需要投入6.42万亿。
再比如，国有资本在推动绿色转型与绿色增长方面的空间相当大。“十一五”我国环境保护投入为2.16万亿元，约占GDP的1.41%；但世界银行的研究报告显示，当治污投入占GDP的1.5%-2%时才能控制污染，占GDP的2%-3%时才能改善环境质量。在我国资源环境产权改革严重滞后的条件下，民营经济很难有积极性进军这些领域，新增国有资本理应在该领域发挥重要作用。“十二五”时期，国有资本积极参与，使全国环保投入比“十一五”的投入至少增加1.5倍，达到5.4万亿元，有望使生态环境得到真正有效的改善。
如果国有资本能在上述公益性领域发挥作用，不仅不会削弱国有资本的控制力，反而有助于强化国有资本主导地位，而且这种控制力是建立在市场对资源配置起基础性作用的前提下，建立在社会福利最大化的目标下，对转变经济发展方式更为有利，更具有可持续性。
第五，实现国有企业改革目标从现代企业制度到公共企业制度的升华
无论从实践上还是从理论上，对我国国有企业改革的方向性选择提出新的要求。我国迫切需要从基本国情出发，探索建立规范的公共企业制度，并使之法定化，消除各种无谓的争论。
从实践看，建立公共企业制度应当从解决国有资本公益性不足的矛盾出发，确立三个具体目标：第一，新时期国有资本的主导作用，应当有利于提高普遍福利水平，应当确立国有资本在提高普遍福利上的目标；第二，国有资本要发挥社会稳定功能，需要带头进行收入分配改革，在调节收入分配差距上有所作为；第三，国有资本盈利的增加，不能主要服务于国有资本规模的扩张，而应当服务于公益性支出的增加。
国有企业在提高普遍福利上的目标可以做这样的定位：第一，与我国2020年基本实现城乡基本公共服务均等化的目标相衔接，规定新增国有资本配置在公共产品领域的约束性指标，使公益性服务惠及农村、落后地区和困难群体，使新增国有资本投入到公益性服务上的比例不低于60%；第二，确立基础领域提高产品服务质量、降低价格的目标，倒逼国有垄断行业改革；第三，在同一行业，区分公益性和非公益性环节，规定公益性环节国有资本最低配置比例目标，限制非公益性环节的国有资本投入。
国有企业作为“社会稳定器”的目标可以做这样的定位：第一，控制行业收入差距。根据2009年国家统计局公布的数据，我国收入最高和最低行业的差距达11倍。这是一个相对保守的数字，但即使是这个数字也大大高于国际的平均水平。例如，2006-2007年最高和最低行业工资差距，日本、英国、法国约为1.6-2倍，德国、加拿大、美国、韩国在2.3-3倍之间。
考虑到我国行业间工资差距的垄断因素，“十二五”期间应重点控制垄断行业的过高收入。在这个前提下，有可能将行业差距缩小到7倍左右。第二，控制垄断行业工资的总收入。通过5-10年的努力，将垄断行业收入占全国职工工资总额的比例从60%左右降低到40%以内。第三，参考各行业的平均标准，制定国有企业高管薪酬标准。把垄断行业高管薪酬与一般竞争性行业的高管薪酬差距控制在30%以内。
国有企业正确处理盈利性和公益性的目标可以做这样的定位：强化国有资本公益性，重要的途径是通过对国有资本收租分红，扩大公益性支出，使国有企业分红能够逐步承担基本公共服务均等化新增财力的30%-40%，即承担2.8-3.7万亿元。国有企业“十二五”累计利润预期为10.8万亿元，要承担起2.8-3.7万亿元的社会福利建设新增支出，国有企业分红比例在“十二五”期间平均分红率需要达到30%左右。