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2012-04-17 作者：刘远举（上海金融与法律研究院项目研究员） 来源：东方早报
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关于政府推行的农村义务教育阶段学生“免费午餐”项目中出现的种种问题，我曾撰文提出，把免费午餐的基础建立在血亲之爱的基础上，把钱发给家长，用老师、学校的力量去监管亲情，而不是用不稳定的自愿者去监管无爱的行政。虽然有农民工外出打工的现实，但既然现在中国的农村还能给全国人民提供粮食，那么把钱直接分发给家长后，他们肯定也有时间解决自己孩子、孙子的午饭。发放统一饭盒，学生携带便当，学校提供统一的冷藏、加热设备，老师和学校监督查看学生的午饭内容，这样做既避免了把鸡蛋放入一个篮子里，避免食品安全问题，也可利用家长的无偿劳动，实际增加午餐的投入。对于无法提供合格午餐的少数家长则可由学校接管。
对这种看法，不少人赞同，但也有人反对。民间免费午餐项目的发起者邓飞先生在微博上做出了回应。他说，经济学家不知道的是，农村有5800万父母弃家打工。对于邓飞先生，我是充满崇敬之情的。但我也不免觉得，一个“弃”字，显示出邓飞先生对于农民工父母背井离乡打工的某种“何不食肉糜”式的道德优越感。更重要的是，这似乎是现在“免费午餐”项目的最大的假设，即，不相信农村儿童的父母、叔伯、爷爷奶奶。
从邓飞先生的微博，以及相关评论来看，大多数人普遍相信制度而不相信人性。这种态度，可以说是一个进步，但如果顺着螺旋上升的事物发展规律来看，他们还可朝前一步：制度并不能自动实现自身，它必然由人来实现，建立在人性之上。制度需要人性的接口。人性有善有恶，制度因其本身的性质，可以分别接在人性之善和人性之恶上。
在有原罪文化传统的西方社会中，监督的制度、组织的制度显然是建立在人性恶这个假设之上的。最显著的例子就是多党制和三权分立，毕竟，两个魔鬼的撕咬好过一个天使自身，恶意的媒体监督也可淘汰社会的虚伪和丑恶。但同在西方社会，执行的制度和个体相关的制度却是建立在人性善的前提上的，或者说是充分相信个体最有动力，也最有效率改善自身福利。
比如，国外的个税退税制度，澳大利亚的奶粉补贴制度，都是直接退给家庭税金，因为这种直接执行的制度，建立在人性善的认知基础上，效率更高、福利改善更有效。简单地说，减税好过增税后再发补贴。
但在中国，事情多相反，人们不相信个人、家庭自我改善的本能，而把改善个体福利的具体措施、制度建立在人性恶的接口上。为了改善他们的福利，就通过组织去完成。于是，增税，再发放补贴；征农民的地，再修廉租房。而具体执行的组织，却被认定为“高效、廉洁、全心全意提供服务”，这无疑建立在人性善的假设上。“免费午餐”项目的问题，正源于此。
当然，这并不是说“免费午餐”这种补贴形式有问题，毕竟这里面多数是转移支付性质，但问题在于对家长严防死守的态度是否正确？一个事情，在回答怎么办之前，必然先需要回答“是什么”，在规范之前，必然是实证。
我觉得，“免费午餐”项目必须面对三个方面的问题：
第一，受助者是什么样的。受助者的家庭结构如何，缺少的是资金还是时间，在多少程度上会因其他原因挪用免费午餐的补贴？这种挪用的动机有多强，是否因为挪用被剥夺享受补贴的权利也在所不惜？
第二，执行者是什么样的。学校的结构如何？学校的学生人数分布如何？在这个分布情况的基础上，建立食堂的效率如何，成本如何，是否合算？基层政府的效率如何，清廉程度如何？食堂人员构成如何？
第三，监督者是什么样的。志愿者的来源如何，平均能参与多久？如何能避免所有组织都存在的扩大自身预算冲动的倾向？
工欲善其事，必先利其器。我是学技术经济的，对于一个每年由中央政府投入160亿元的项目，如果是基础设施建设，那么前期调研会占到整个投资的相当一部分。这不但能研究项目是否可行，也可提前识别建设、营运期间的风险，避免风险、提高效率。对于“免费午餐”项目来说，即使投入一亿元（0.6%）来进行这调研，如果能稍微提高整个项目的效率，比如提高1%，也是投入大于产出的。
回答这些问题，不必害怕说出政治不正确的话，比如：“农村父母、祖父母普遍存在对孩子健康短视的倾向；由于重男轻女的存在，如发放免费午餐的资金到家长手中，即使在老师和学校的监督下不能挪用给儿子，家长也会实质上拒绝，仍不给女儿做好午餐。”这种实证研究并不做价值判断，只需要去了解情况。
中国地大物博、风俗各异，经济情况差异巨大，现实残酷而多变，但无论如何，总有一个主线。把握这个主线，并在各级政府配合下，有了清晰的认识之后，显然才能把事情做得更好，而不是在不断试错中前进。试错虽然有价值，但既然有清晰的各级政府，有社会学者、非政府组织的参与，利用现成数据，或以田野调查的方式收集情况，在清晰回答了“是什么”之后，我们不难找出“怎么办”！
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