处置闲置土地:良法难在力行
2011-12-23   作者:杨红旭(房地产研究人士)  来源:东方早报
 
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  杨红旭

  为加大闲置土地处置力度,促进土地节约集约利用,国土资源部起草了《闲置土地处置办法(修订草案)》(征求意见稿),于12月21日开始向社会各界征求意见。在当前房地产调控坚持不动摇的特殊时期,推进这一部门规章的完善,别有一番意义。
  自上世纪80年代末土地市场逐渐建立以来,土地闲置问题一直存在,这与我国地少人多、城市建设用地紧张的国情不相协调。国家统计局数据显示,2000-2009年,全国房地产企业购置土地面积33亿平方米,而完成土地开发面积仅有近21亿平方米,简单计算可知,约12亿平方米土地未被开发,其中多数事实上沦为闲置用地。
  为治理土地闲置,1999年国土部曾出台《闲置土地处置办法》。其后我国房地产业发生了翻天覆地的变化,为进一步规范土地市场行为,促进节约集约用地,修订该《办法》,非常有必要。
  与旧版文件相比,修订草案具有三点进步性。
  第一,内容细致、流程清楚。主要包括调查和认定、处置和利用、预防和监管、法律责任四部分,具体流程是:认定为土地闲置后,给土地使用方下达《责令限期动工通知书》,应在3个月内动工开发建设,或者土地管理部门和使用方共同拟订闲置土地处置方案,如果双方未能协商成功,则下发《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》,进行罚款或收回土地。
  修订草案远比旧版文件详细,这有助于改善政策落实效果。比如关于处罚措施,老版只明确了闲置标准,却没规定如何惩罚。新稿则明确:土地闲置满1年的,按土地出让或者划拨土地价款的20%征缴土地闲置费;土地闲置满2年的,无偿收回土地使用权。
  然而,这两条措施其实也不算新。2005年出台的“国八条”中,就已提出:1年不开发征收土地闲置费,2年不开发无偿收回。关键还在于,执行力度不够。国土部和国土督察总局高高在上,文件频出,措辞严厉,但土地管理的主导权却在地方国土部门。而地方国土部门与开发企业之间,是买卖双方的关系,有点暧昧,相当复杂。楼市繁荣期,开发商须看国土部门脸色;楼市低迷期,强弱关系则正好反过来。
  第二,规定了预防和监管措施。比如,农用地转用批准后,必须在2年内实施具体征地或者用地行为;对没有明确的地块位置、土地用途、容积率、建筑密度等规划条件的,国有土地使用权不得出让;政府因未履行国有建设用地有偿使用合同和划拨决定书约定、规定的义务或者违法行政行为造成项目动工迟延的,应当依法承担违约责任;对闲置土地情况严重、闲置土地利用未达到规定标准的地区,适度核减新增建设用地计划指标,暂停新增建设用地农转用审批。
  上述内容,目的是让政府规范操作。一提及土地闲置,多数人都会将矛头指向开发商,认为是他们囤地、谋利。其实这看法并不公正。国土资源部副部长贠小苏曾公开表示,截至2009年底,全国约有一万公顷闲置土地,54%左右的闲置土地主要是政府部门原因造成的。政府原因主要是动拆迁难和城市规划调整。如果地方政府都按规“净地出让”,就不存在拆迁问题;如果政府提高决策水平,也可能避免很多规划变动。
  第三,郑重明确法律责任。县级以上国土资源主管部门及其工作人员在闲置土地调查、认定和处置工作中,存在超越、滥用法定职权、事实调查认定不清楚、法律依据错误、行政裁量明显不当、徇私枉法、收受贿赂、违反法定程序等情形的,应当依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。并且明确了违规违法事项。
  近些年来,全国土地出让和管理领域,不断曝出腐败大案。上述措施,无疑将成为悬在土地官员头上的一把达摩克利斯之剑。即便未来仍会有人不惮贪腐,但旗帜鲜明地将这样的内容写进文件,仍具有重要意义,至少将增加不小的震慑力。
  立法完善,是执法必严的前提,上述三个进步性值得褒赞。接下去,违法必究仍将考验相关部门的工作效率。今年以来,随着楼市持续降温,大部分城市土地出让金明显减少,卖地难,让开发商重新成为部分地方国土部门眼中的“财神爷”,防范和查处土地闲置,又遇新挑战也。对此,决策部门须加以关注和考量。

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