据报道,经国务院批准,上海、浙江、广东、深圳4省市2011年开展地方政府自行发债试点,具体定价机制由当地确定,期限分为3年和5年,分别占国务院批准的发债规模的50%。
作为一个转型中的国家,不同的地区有着不同的客观环境,地方如果想要得到充分发展,就必须拥有一定的财政自主权。如果强行用统一的财政政策来应对,或者通过转移支付的办法帮助发展,不仅导致各地发展经济的积极性不高,还容易形成吃大锅饭的心态,不利于地方的经济发展。这就是说适当增加地方发债的主体性、灵活性、便利性、规模性,是适应全局性经济客观发展实际与需要的。
但是,允许地方政府自行发债,我们在市场建设方面需要完善的环节还很多,譬如预决算、项目立项、规模、定价、赎回、评估、监管,如何确保还款、违约责任处理、破产处理,以及市场高度流通性等若干约束性规则等。
笔者认为,允许地方政府自行发债,先要提高国债的流动性。
在美国独立之初,美国首任财长、美国宪法起草人之一亚历山大·汉密尔顿(Alexander
Hamilton)为美国设计了五大经济支柱,即货币统一、金融统一以及统一的国债、统一的关税和消费税,为制造业发展提供统一的市场,更重要的是,汉密尔顿让五大支柱既相互联系,又相互独立,各个系统之间可以相互转换,相互流通,彼此间形成支撑,需要的时候相互救助,不需要的时候互为防火墙。依照汉密尔顿的设计,一般来说,要允许地方政府发债,必须建立起高度流通性的国债市场。
中国也有这五大支柱,但是由于没有形成一个以国债为基础的在财税、货币、金融、实体经济之间流通的机制,各个系统之间,要么彼此隔绝,要么互为成本、效率低下。
在此背景下,分析中国地方政府独立试行地方债,许多问题就暴露得较为清楚,简单地说,如果没有这样一个具有统一的、高度流动性的国债系统,仓促让地方独立发行债券无异于自己把自己关在一个被动的笼子里--中国实行的是中央集权制度,所有地方政府都是中央政府的派出机构,中央政府对地方政府负有完全责任。允许地方发债,说到底都是中央的责任,一旦发生地方政府破产案,埋单的还是中央政府。
如果中国没有一个完整的债券市场,各级地方债都不能流通,这哪里是发债呢?这无异于税收,税收的特征即是不流通、单向征收。是债就要流通,只有流通债的价格才被发现,而且债可以抵押,则可以使金融资产和债券资产流动起来。如果允许地方政府发债建设保障房,债券购买者手中的债券允许流通,则中国地方债就找到了一扇大门。
简而言之,在整个债券市场仍不成熟、国债尚不能流通的情况下,贸然让地方政府自行发债,值得深思。
在地方政府自发债的问题上,没有必要重复"一放就乱、一管就死"的恶性循环,应予以科学的管理和精细的系统设计,从一开始就设计好"放的边界"和"收的程度"。
综合考虑,当前最好的模式还是中央代发,地方项目、规模、定价、偿还、流通等自主,但是中央保持代发、技术指导、宏观监控、还款扣缴等权力,无论如何,地方自行发债至少是备案制,符合灵活与可控结合的风险监管原则。