2011年10月11日，美国参议院通过针对人民币汇率的《2011年货币汇率监督改革法案》，再次激起中美之间关于人民币汇率的争论。从中美之间关于人民币汇率争论的过程看，美国不断将人民币汇率问题政治化，并提到国际货币金融体系的各种重要会议，对中国的金融发展战略进行干涉，违背了平等互利、相互尊重的国际关系准则。美国要求人民币加速升值，不但无助于解决美中贸易失衡问题，还将损害全球经济的复苏，给全球稳定造成负面影响。
概括地看，本世纪以来的中美汇率之争可分为三个阶段。2003年6月至2005年7月，国际上掀起了一场由美国主导的压迫人民币升值的国际风波。2003年以来，美国产业界开始强硬要求政府逼迫人民币升值，美国政府和国会开始对人民币汇率问题做出回应。2003年9月在迪拜召开的七国财长会议发表声明，呼吁各经济体实行更为灵活的汇率体系，目标直指人民币汇率升值。2004年10月，时任美国财长的斯诺再次要求人民币升值；同时，西方七国财长会议发表声明，暗示中国应加快汇率制度改革。2005年4月，美国参议院通过关于人民币汇率的修正案，要求中国在6个月内升值人民币，否则将对中国的进口商品课以27.5％的关税。5月，美国财政部在其汇率报告中称中国汇率政策严重失真，中国若不迅速浮动人民币汇率，将可能满足操纵汇率的技术标准。
2005年8月至2008年夏，国际社会在普遍赞赏人民币升值决定的同时，也对人民币汇率制度改革的下一个步骤产生了更高期待。2005年以来，美国政府通过《国际经济与汇率政策报告》和中美战略经济对话，持续敦促中国政府加快人民币升值步伐。几乎每次中美战略经济对话召开前，美方都要表明将敦促人民币进一步升值。
2008年夏全球金融危机爆发以来，随着危机后全球经济再平衡化的要求进一步显现，人民币汇率问题在中国与美国、欧洲及其他发达国家战略对话中的重要性更加凸显。美国等发达国家认为，美中贸易的不平衡，与危机的发生有一定的因果关系。在2009年9月的G20匹兹堡峰会上，奥巴马政府将全球经济的失衡与再平衡列为主要议题，美国政府认为人民币汇率的持续低估是导致全球经济失衡的重要原因。
美国财政部《国际经济与汇率政策报告》中涉及人民币汇率的内容
|
报告年月 |
报告涉及的人民币汇率内容 |
| 2005年5月 |
中国汇率政策严重失真(highly
distortionary)，如果当前的趋势继续并无显著改变，中国的汇率政策可能将满足汇率操纵的技术要求。 |
| 2005年11月 |
美国赞赏中国7月21日宣布汇率形成机制的改革，但中国的实际行动过于谨慎，中国有必要尽快采取措施增加其汇率的灵活性。 |
| 2006年5月 |
虽然中国在汇率机制改革方面取得了进展，但过于缓慢且犹豫不决（far too
slow and hesitant），中国需采取更加快速的步伐（a far faster pace）推进汇率机制改革。 |
| 2006年12月 |
中国政府已采取许多措施增加人民币汇率的灵活性，但已经提高的灵活性尚嫌不足(less than is
needed)。 |
| 2007年6月 |
中国应毫不犹豫地（not hesitate any
longer）采取更强力的举措解决汇率低估问题，提高汇率制度的灵活性。 |
| 2007年12月 |
美国欢迎近来人民币的升值步伐，但仍然不够（still
insufficient），中国需大幅加快（significantly accelerate）人民币的升值步伐。 |
| 2008年5月 |
美国赞赏中国允许汇率机制更加灵活，但中国仍在控制人民币对美元汇率，中国应采取更灵活的汇率政策。 |
| 2008年12月 |
人民币兑美元汇率依然明显偏低（substantially
undervalued），希望中方尽快采取行动（move more quickly ）允许人民币更大的升值幅度。 |
| 2009年4月 |
中国正采取措施提高汇率的灵活性，但中国持续大规模的经常账户顺差表明人民币汇率依然低估。 |
| 2009年10月 |
人民币汇率依然遭到大幅低估，美国财政部将继续游说中方加快人民币升值步伐。 |
| 2010年6月 |
人民币升值在中国向消费拉动型经济模式转型中扮演重要角色，中国必须通过宏观经济政策和经济结构调整拉动内需，从而推动人民币汇率机制向以市场为基础的汇率机制转变。 |
| 2011年2月 |
灵活的汇率政策在中国经济转型过程中举足轻重，中方应持续增强人民币和其他自由资本兑换的灵活性，以解决人民币被严重低估的问题。 |
| 2011年5月 |
中国现行的汇率制度损害了中国政府抗通胀的效果，它与中国政府所提出的消费拉动型经济增长模式背道而驰。 |
从中美之间关于人民币汇率争论的过程看，美国的确不断将人民币汇率问题政治化，并提交到国际货币金融体系的各种重要会议，对中国的金融发展战略进行干涉，违背了平等互利、相互尊重的国际关系准则。美国将人民币汇率问题政治化，主要体现在美国国会和政府对人民币汇率政策的直接干涉。
一是美国政府频繁对人民币汇率问题发表意见，干涉中国的货币金融政策。根据美国1988年《综合贸易与竞争法》规定，美国财政部每年向国会提交两次报告，分析主要贸易伙伴是否通过故意操纵汇率获取不公平优势。中国自1992年5月至1994年7月间曾5次被认定操纵汇率，随后美国财政部的报告中再没有将中国视为汇率操纵国。但在近年来的报告中，美国财政部明显增加了对人民币汇率问题的关注。2005年以来，美国财政部已经连续发布13份《国际经济与汇率政策报告》，每份报告均敦促中国政府采取更富弹性、市场主导的汇率体系，《国际经济与汇率政策报告》已成为美国政府施压中国的筹码。
二是美国国会议员相继发起多个议案，施压中国进一步加快人民币汇率机制改革。在2003至2011年美国国会议员提交的经济类法案中，针对人民币汇率的议案占据了非常重要的位置。2003年初到2004年底，美国国会议员针对人民币汇率提出了大量议案。而2005年7月人民币汇改后，美国的许多国会议员又认为人民币升值幅度太小，进而提出了更多的议案。如2010年9月30日，美国众议院通过《汇率改革促进公平贸易法案》，旨在对所谓低估本币汇率的国家征收特别关税。进入2011年以来，美国国会又相继发起多个提案，人民币汇率问题持续升温。2003至2011年美国国会议员提交的人民币汇率法案诉求主要涉及三个方面：（1）一些法案要求美国财政部评估中国是否操纵人民币汇率，如果认定操纵，将对中国产品征收与低估程度相当的惩罚性关税；（2）一些法案要求美国政府与中国政府进行协商，以纠正中国操纵汇率的行为。如果协商不成，美国将运用相关的贸易法律（如反倾销法）和在WTO机制内发起相关诉讼，以补偿美国制造业的损失；（3）另外一些法案则希望修改财政部认定“操纵汇率”的标准，使得财政部能够认定中国政府“操纵汇率”。
美国将人民币汇率问题政治化，主要有两个目的：
第一,为其实行贸易保护主义寻找借口，让中国承担美国外部经济失衡的代价。美国社会各界认为新世纪以来急剧恶化的中美贸易失衡是一个汇率问题，中国刻意低估人民币汇率是美中贸易逆差不断扩大的主要原因（Ronald
McKinnon and Gunther
Schnabl,2009）。美国许多国会议员、制造业利益集团和劳工代表的观点主要包括两方面：（1）人民币对美元的严重低估使得中国出口产品更加便宜，中国在对美贸易中获取了不公平优势，从而使得美中贸易逆差额连年扩大，美国制造业工人失业人数大幅增加；（2）中国对美元的严重低估，迫使亚洲其他国家货币纷纷对美元低估，以保持对中国出口产品的竞争力，这进一步恶化了美国的贸易逆差和美国制造业工人失业情况（Wayne
M. Morrison and Marc
Labonte,2009）。因此，与20世纪80年代美日贸易争端的解决相似，美国社会各界将迫使人民币大幅升值作为纠正美中贸易失衡的着力点，企图通过人民币大幅升值来让中国承担美国内外经济双重失衡的代价。对此，美国哈佛大学肯尼迪政府管理学院教授杰弗里·弗兰克尔指出，“2005年前后美国要求人民币大幅升值的做法是15年前美国要求韩元升值，以及再往前的要求日元升值的延续”(Jeffrey
Frankel,2005)。
实践证明，人民币升值无助于中美贸易失衡问题的解决。2005年7月汇改以来，除了全球金融危机导致2008年下半年至2010年6月间人民币汇率水平保持稳定外，人民币对美元汇率总体保持升值趋势。截至2010年底，人民币对美元汇率累计升值20%，其中2005年7月至2008年年底间升值17.4%，2010年6月汇改重启至2010年年底升值约3%。但此期间，美中贸易逆差并没有如美方所期待的那样大幅减少，美中贸易逆差规模依然保持高位。相反，在2009年人民币对美元汇率保持基本稳定的一年，美中贸易逆差规模还有所缩小 。美国方面公布的数据显示，2005年至2010年，美中贸易逆差分别达2023、2341、2585、2680、2268和2731亿美元，美中贸易逆差稳步扩大，并无改善迹象。这都充分表明，人民币升值对于解决中美贸易失衡问题没有帮助，人民币汇率并不是造成中美贸易失衡的主要原因。
第二，美国压迫人民币升值和汇率自由化，还在于以此为手段间接打开我国资本市场对外资的全面开放。通过汇率波动和国际游资冲击，试图造成中国金融市场的不稳定，遏制中国经济崛起，这是美国将人民币汇率问题政治化的另一个目的。人民币可自由兑换是资本市场开放的轴心。金融对外资开放的政策，尤其是资本市场对外资开放的政策完全取决于本国汇率和国际资本流动管制政策的自由化。新兴市场经济在上世纪后半期在西方国家压力下实施的金融自由化和全球化不仅没有消除本国贫困问题，还导致了泡沫经济危机，是现代金融危机的推手。在人民币成为国际储备货币，资本项目实现完全可兑换之前，我国资本市场的对外开放必须审慎，不可先行，开放政策的力度和范围也不可超越人民币国际化的程度。否则，外国资本的大量流入很容易先以“唱多”为由进一步推动我国资产价格泡沫，一旦市场打开后,外国资本又以“唱空”为由大肆逃离，形成国际游资冲击引发的金融危机。1997年的亚洲金融危机就是明显的例子。
更为重要的是，中美人民币汇率之争还将对全球经济的稳定带来三个方面的后果，美国将人民币汇率问题政治化、要求人民币加速升值可谓是“损人又损已”。
一是人民币的加速升值必将牺牲中国的经济增长，进而影响到全球经济复苏的进程。当前，全球经济复苏基础依然薄弱，欧美经济复苏乏力，均有赖于中国经济的稳定和拉动。人民币的加速升值无疑将拉低中国经济增长，从而给美国和欧洲的经济复苏带来负面影响。
二是在开放条件不成熟的情况下要求中国加速汇改，扩大汇率弹性，有可能对中国金融体系带来冲击，造成全球金融体系的不稳定和波动增加。全球金融体系波动的增加显然对美国和全球经济均没有好处。
三是加快人民币汇改步伐，必然要求人民币汇率波动幅度和弹性的增加，而这无疑将带来美元资产的稳定性问题。中国政府超过3万亿外汇储备中约有70%为美元资产，人民币汇率波动和弹性的增加，将导致美元和美国国债价格的频繁波动，不利于美国及全球经济的稳定。
因此，美国将人民币汇率问题政治化，要求人民币加速升值，不但无助于解决美中贸易失衡问题，还将损害全球经济的复苏，给全球稳定造成负面影响。（注：本文不代表作者所在机构观点）
聂庆平，研究员，博士生导师，中国证监会融资融券工作办公室主任
蔡笑，金融学博士，宏源证券研究所高级分析师
