２００３年中共十六届三中全会通过的决定，对完善社会主义市场经济体制提出了明确的目标和要求，但现实状态同目标对照一下，两者之间差距相当大。如果不把深化改革摆在重要的位置，不下更大的决心和力气，恐怕再过１０年，很难实现完善市场经济体制的目标。
日前，中国（海南）改革发展研究院在北京举办“改革的新形势与顶层设计”座谈会。来自国家发展和改革委员会、国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国经济体制改革研究会、清华大学、中国政法大学等单位的２０余名专家学者参加了座谈会。
改革顶层设计的提出来自对当前改革形势的判断。中国经济体制改革研究会会长宋晓梧指出，我们曾经有过一个判断，到２０００年，基本构筑社会主义市场经济体制的框架，２０２０年建成一个比较完善的社会主义市场经济体制，但是现在看来，这个判断过于乐观。国家发改委宏观经济研究院研究员林兆木指出，２００３年中共十六届三中全会通过的决定，对完善社会主义市场经济体制提出了明确的目标和要求，但现实状态同目标对照一下，两者之间差距相当大。如果不把深化改革摆在重要的位置，不下更大的决心和力气，恐怕再过１０年，很难实现完善市场经济体制的目标。
中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全说，改革已进入“深水区”。在特定历史条件下，“摸着石头过河”作为一种渐进式的改革模式，为经济发展增添了活力，增强了综合国力，历史价值不能质疑。随着经济社会不断发展和改革事业的不断深化，改革越来越需要在重点领域和关键环节取得突破，改革攻坚的难度不断提升，包括政府职能的转变、社会体制的改革、经济体制的深化，以及政治体制改革等，都到了一个关键的时期。所以要全面规划改革。
中国（海南）改革发展研究院院长迟福林指出，“十二五”是改革的历史转折期和战略机遇期。第一，“十二五”时期从一次转型进入二次转型，能不能改变经济结构，改变发展方式，关键取决于能不能以更大的决心和魄力推动第二次改革。第二，“十二五”时期，我国正处于由中上收入阶段迈向高收入阶段的历史起点。如果“十二五”改革战略选择得好，转变经济发展方式有重要突破，估计到２０２０年人均ＧＤＰ有可能达到或超过１１９００美元，从而进入高收入国家行列；如果“十二五”改革战略选择得不好，经济发展方式转变没有大的突破，我国也很有可能陷入“中等收入陷阱”。
因此，与会专家一致的看法是，从现在开始，适应转变经济发展方式的新形势，加强改革的统筹力度，对整个国家的改革进行全面设计统筹规划，把改革真正提升到制度、体制、机制的建设层面，使改革更具有可操作性。
总结历史经验，全面规划改革，要达到怎样的目标？与会学者提出广泛建议。
把改革发展作为第一要务。林兆木认为，现在讲深化改革，既是解放生产力的必然要求，也是保持生机活力的必然要求，只有通过深化改革，调整已经失衡的经济关系，化解正在积累和深化的社会矛盾，才能解决问题。所以现在仅仅谈解放生产力还是不够的。建议中央在适当时期提出“改革与发展是我们党执政兴国的第一要务”，这样对第一要务的表述更加完整，这符合马克思主义基本原理，符合小平同志讲的社会主义的本质，也符合改革开放以来解放和发展生产力的成功经验，更是今后十年乃至更长时间的现实需求。
把建设现代国家作为改革目标。国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁指出，现在最令人担心的问题是国家失去发展目标，社会失去奋斗目标，改革失去追求目标。我们现在提的目标仍然是“小康社会”，说到底还是放在收入上。实际上，随着人们收入的提高，人们不再光是追求挣钱，还有人的全面发展需求。应当把“建设现代国家”作为今后的奋斗目标，同时也是改革的追求目标。
把效率、平等和社会稳定作为改革的基本要求。中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英认为，我国目前的改革顶层设计需要抓三个方面：第一，抓效率问题。我国效率低的问题仍相当突出。低效率原因是市场化程度低。比如农业领域，土地流转比例还不到１０％。第二，抓平等问题。仅靠第二次分配调整收入差距，解决平等问题，困难比较大。第一次分配没做好，第二次分配就没有基础。第三，抓社会稳定问题。保持社会稳定既是改革顺利推进的前提，也是改革的重要内容。
迟福林对二次改革目标、导向和重点进行了具体阐述，概括为“消费主导、民富优先、政府转型”十二个字。第一，把实现消费主导作为改革的基本目标。“十二五”能不能初步实现由投资主导向消费主导的转型，既是转变经济发展方式的成败所在，也是改革攻坚的重点所在。第二，把民富优先作为改革的基本导向。我国的经济发展方式具有国富优先发展的明显特征。例如：偏好做大ＧＤＰ总量，经济社会发展失衡；偏好投资出口，投资—消费结构失衡；偏好重化工业，产业结构失衡；财富分配偏向企业、政府，国民收入分配格局失衡。从改革的现实看，民富优先发展也应当成为经济发展方式转变的基本目标和主要追求。第三，把政府转型作为改革的重点。解决投资消费失衡，实行民富优先发展的关键是推进政府转型。
顶层设计的体制机制的突破口在哪里？与会学者提出产权、财税、司法、政治等多个领域。
重视产权制度改革。国家发改委经济研究所教授常修泽认为，随着改革发展的逐步深入，需要在产权理论上有新突破：第一，确立环境产权制度。第二，确立资源产权制度，包括农民土地的流转权问题，国有林权改革，矿产资源改革，水资源的产权制度，海洋资源产权制度。第三，确立人力产权制度，要建立“金三角”的社会结构，理顺政府、劳工和资方的产权关系。
重视中央地方关系改革。宋晓梧指出，应该加大力量研究如何改革已经形成的地方政府竞争体制。“十二五”中央确定以转变发展方式为主线，提出了７％的ＧＤＰ增长预期指标，但各省市区的“十二五”指标加权是１０．５％，比中央高出５０％，这还是省一级，把市县的ＧＤＰ指标统计一下，一定大大高于省市区的，结果还是速度压倒转型。
重视财税体制改革。中国政法大学研究生院副院长李曙光认为，现在很多改革乱象都与分税制相联系。地方政府手上没权，所以不得不寻找其他政策资源，比如土地、矿产资源方面，把所谓的国有资源转为地方所用，不仅出现土地财政，还有资源财政，以及地方政府“跑部钱进”。预算是税收的“孪生姐妹”，我们没有把它们联系在一起。预算法修改将是下一步改革的焦点问题，从预算角度让国有企业更多上缴利润，实现财政预算的民主化，中央地方在财政上如何分权，这些都需要进一步破题。魏加宁提出，为什么说地方财政越来越困难呢？中央政府管人又管钱，钱肯定发下不去。财政部管着地方财政，又管中央财政。应该成立地方事务部，专门分管地方财政，这样才可以有效避免中央和地方博弈。应该成立类似货币政策委员会的财政政策委员会，让财政政策制定科学化。允许地方政府自主发债，通过发债建定一种利益机制，使地方政府规范地方财政，规范地方制度，成为一种利益导向。
重视对外开放的制度安排。国家发改委对外经济研究所所长张燕生指出，从目前外经贸来看，基本是“摸着石头过河”，现在很多重要的制度改革来不及总结、来不及提炼，都变成了各地扩张的手段。如何处理好“领孩子”和“养孩子”的问题？领孩子就是招商引资，“养孩子”就是自己发展。现在有一些大省在“养孩子”上是欠妥的。目前强调科学发展，强调转变经济发展方式，但从上到下都热衷于“领孩子”，而不愿意自己养。此外，我国外汇储备超过３万亿美元。从对外经济上讲，我们基本是贬值的资产和升值的负债，加工贸易的巨额顺差和一般贸易的逆差再平衡的困境，无论是２００７年的调整出口，还是今年的调整进口都很难解决这个困境。因此，顶层设计的重点还是要考虑如何建立规范的体制机制，在战略上能够跟国际接轨。
重视司法体制改革。李曙光指出，司法体制不触动，纯粹搞立法改革的路子是走不下去的。这２０年我们立了不少法，我们很多基本的法律都有了，但是这些法律的操作性不强，有操作性的执行性不强，有执行性的也是选择性执法。选择性司法现象不是立法问题。为什么会出现选择性执法？跟我们的司法体制相关，法院成为地方政府的附庸和工具，出于维稳的需要、地方政绩的需要，政府让法院全力配合，这样怎么能够保证社会公平？李曙光建议，把一部分审判权收归中央，建立地方和中央两个层级的法院体系。现在地方法院在受理破产案件的过程中，往往照顾地方利益。建立国家层级的法院，审判权要部分回收，但一般的案件应该由地方法院受理。
重视政治体制改革路径设计。中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁指出，一个不受社会监督的公共权力不但主导做“蛋糕”，而且主导“切蛋糕”，政府自身在“蛋糕”中间占的份额越来越大，握有权力的人在“分蛋糕”中占有的份额越来越大，必然的结果是导致越来越尖锐的社会冲突，而且政府自身的腐败是不可避免的。因此改革顶层设计，需要考虑如何推进政治体制改革，使政治体制能够真正和公平竞争的市场经济相吻合、相结合，在这个前提下，再考虑政府如何在社会的监督下发挥提供公共服务的作用。