破解中国房地产调控困局
——城市化过程中楼市政策的中日韩比较(上)
房地产价格飙升，不是需求膨胀，就是供给不足。我们先从需求的比较分析开始。
与我国长期并不区分自住房和投资投机购房，最新的限购令仍对城市户籍人口多少网开一面、只是严格限制外来移居人口购房，而且完全不触动现有多套存量房完全不同，日、韩在城市化过程中一直向移居人口的首套普通安居住房倾斜，运用多种经济手段和杠杆严格限制非自住房和高档大户型住宅，同时无论在保障房供给还是商品房市场上，都全力确保小户型自住房的发展，从而保证了在大量人口进入城市特别是大都市圈的社会转型时期，相对稀缺的有限住宅资源能优先满足基本民生的需要。
如日本政府在人口向中心城市移居的初期阶段，就已经认识到住宅价格，特别是三大都市圈(东京、名古屋、大阪)住宅价格的快速上升是不可逆转的趋势。1964年，日本由经济发展为主向社会综合发展的国策转换时，国会确认了私有土地亦应具有公益性质，使大多数家庭能够拥有自己的普通住房分享财富的增长和升值。此后这一直被确定为日本的基本国策之一和各届日本内阁的政策理念。当时日本社会的主流观点的典型表述是，如不限制对家庭住宅的投资行为，极可能发生三大财富剥夺：1、食利阶层对创造附加价值的劳动者的财富剥夺；2、土地拥有者通过非生产性方式对社会附加价值创造者的财富剥夺;3、原住民对移住民的财富剥夺。因此，政府虽不直接干预住宅市场，但却全力通过以经济手段遏制投资需求，力求做到房价、地价的上升主要以基本住宅需求扩大为主要推动力。
总起来看，日本、韩国在城市化加速期的楼市需求调控主要是采取了严密的税收制度和金融信贷倾斜政策。
一、在住宅的流转、保有、继承的各环节建立完整的税收调节体制，全面保护自住需要、挤压投资投机需求。
在住宅的流转环节，日韩与中国做法不同，是轻交易税，重所得税。这样既方便了居民由于工作和生活需要改变和改善自住房，售房者不易转嫁税负，又能精准地打击投资投机购房。日本在战后不久的1950年，鉴于城市化开始加速，大量人口进入城市的情况，实行土地、房屋转让所得收益全部纳入个人综合课税之条款，而当年个人所得税综合课税的最高税率为50%。后来经过两次上调，至1969年，个人所得税最高边际税率调为75%，而仅对家庭自住房在出售时的升值部分给予一个大额减免。由于日本在个人所得税之外，尚有地方征收的10%住民税，这样就使得投资于住宅房产几乎完全无利可得。只是在1973年4月以后，此时大规模的城市化已经完成(城市化率已达75%)，对非家庭自用的土地房屋在保有满5年出售时，不再纳入综合计税，而改按40%的分类税率课征(但仍需另交10%住民税)。未满5年的，仍按个人综合所得即边际最高达75%的税率计征。但很快在1975年—1980年间，又曾两次针对房地产市场的新情况对相关制度进行从严调整，如1975年将长期保有获利2000万日元(时约10多万美元)以下部分降低适用20%的税率，但超过部分仍使用高至75%的个人综合税率。1980年又将长期保有的时间定义从5年延至10年等等。直至1980年中期以后，日本进入后城市化、后工业化时期，政府宣布进入“平等社会”(社会上大部分人是中产)，1980年代末又遇到金融和商业地产泡沫破灭的危机，整个日本经济走入长期萧条，对住宅地产所得的高额税收政策才逐步有所放宽。
韩国在1970-1980年代的城市化高速期，对房屋转让收益在3000万韩元以下(相当于当今人民币18万元以下)基本税率为40%，加上防卫税和住民税附加，实际税率为47%—51%，其上实行快速累进，最高税率为60%，加上附加税后实际税率为70.5%—76.5%。同时对转让非高档住宅的1世代1住宅(一家一屋)所得免征所得税。但是对拥有高档住宅的家庭(哪怕只有一套)及商住两用住宅的仍然适用累进所得税率。
韩国在1987年开始民主化转型后，虽然城市化基本完成，但仍对楼市的税收和征管进一步规范化和法治化，在个人所得税综合税率已经大幅降低(10%至40%的累进税)后，对个人的房地产等资本收益实行单独分离课税。对拥有土地房屋超过2年以上仍实行30—50%的累进税率，而转让未登记财产则适用75%的单一税率，继续严格控制住宅的转让所得。
在保有环节，日本规定对“敷地面积”(近似我国除公摊面积外的建筑面积)120平方米以下的自用住宅适用0.7%的优惠固定资产税率，对超过120平方米以上的部分及家庭拥有多套房实行2倍的即1.4%的基准固定资产保有税率，各地方政府还可根据自身财政状况上调税率最高至2.1%，2005年废止了最高上限。韩国从1974年就开始长期对住宅实行从0.2%低水平起征的累进固定资产税。房产超10亿韩元(即约580万元人民币)保有税即达2%，对别墅和超过50亿韩元(约2900万元人民币)的高档住宅征收年5%的固定资产保有税(其中在城市化高峰期的1970年代后期至1988年，最高保有税率被调高为7%)。对拥有多套住宅的家庭实行所有住房加总累进的固定资产税。日韩两国税法都规定，房屋的出租租金除去必要的费用扣除，全部都要纳入个人综合所得适用高额累进税率。这与中国税法规定出租房屋只按20%的比例收税而且几乎从未实际向房主征收过是截然不同的。总起来看，在保有环节的税赋，韩国比日本要高一些。
在继承环节，日本的税赋又比韩国重些。根据日本遗产税税法宽免条款中的规定在房屋遗产继承时，可减免3000万日元(现约240万人民币)，超过部分与其它遗产合计后适用最高边际税率达70%的累进遗产税。韩国的<取得税>宽免条款中则规定因继承而取得的符合一家一屋(除高档房屋外)原则的房屋免税，但对已拥有住宅或继承高档住宅，仍需缴纳最高50%的累进遗产税。
不言而喻，在日韩以公平优先原则分配基本住宅的税收调节制度下，住宅的投资投机需求自然受到沉重打击，同时超前改善性需求和铺张奢华型需求也受到极大的压制，使住宅资源及其增值能较为均等地分布在广大居民中间。遗产税的制度安排还引导有望继承父母房产的子女宁可租房而不买房，以避免继承房产时的高额税收，这就更进一步节省和释放了住房资源。相比之下，中国长期以来住宅的转让所得仅按交易额1%征税，而且一般全部转嫁给买方。再加上阴阳合同盛行，监管部门明知故纵。投资房产一本万利，税收几乎可以忽略不计。房产既无保有税也无遗产税。因此，相对于城市一般工薪阶层一个月几千元的工资，都市中多一套房子就多几百万元，是工薪族一辈子也挣不来的钱。都市中很多人靠卖一套房子就可办西方发达国家的移民。因此难怪住宅财产拥有的严重不均等，已经成为中国贫富差距扩大的主要推手之一。而在日韩两国的税收制度下，这个差距就被大大挤压了。因为如在中国动辄几千万乃至上亿元的豪宅，或拥有多套乃至几十套的房产，在韩国每年往往光是保有税就需几百万元，大量屯房投资无论是出售还是继承都要交纳过半的重税。从这里也可以看出，中国楼市需求的极度膨胀其实是我们制度安排严重缺陷的必然结果。
二、建立个人住房贷款资信审核制度，使用金融杠杆遏制投资性需求。
住宅市场的价格预期为长期走高时，社会闲散资金及投机资金必然进入房地产市场。日本不仅没有禁止个人投资家庭住宅，更没有限制家庭的购房套数、首付比例、购房面积，而是将家庭收入与可贷款总量挂钩，使得绝大多数城市家庭无法利用金融杠杆放大资金总量投资炒作房地产和购买多套房。
依据《商业银行住宅贷款条例》，日本个人申请购房长期贷款的年还贷额度不得超过申请时上年度家庭收入(以个人所得税纳税证明为依据)的35%。家庭如有其它长期贷款须合并计算，贷款最长期限为35年。由于住宅贷款与家庭纳税收入挂钩，这样就使绝大多数家庭不可能同时申请第二套房房贷。同时，日本在设计金融制度时，禁止在没有还清贷款前将房屋出租，“以租养贷”在日本根本无门，这样也直接限制了富裕阶层的炒房行为。相反，对于自住房，在一定限额内贷款总数的10%可作为个人所得税扣除额抵免。
为了确保私有和市场化的商业银行机构不会规避政府指引支持投资性购房，日本还规定，仅对银行发放的普通自住房贷款纳入住宅公库的贷款保险，而对非自住房贷款则不与保险，这样也就加大了在房价和房租波动时商业银行投资性购房贷款的自身风险。比较日本的做法可以看出，中国虽然也试图用信贷控制投资需求，但由于贷款不是与税后收入挂钩，人们就很容易规避信贷调控。同时由于富裕阶层有能力支付较高的首付款和稍高一点的利息，商业银行出于自身利益更愿意贷款支持富裕阶层多套房的购买，因而和客户串通一起规避政策限制。日本的住宅金融制度的设计就很周密，它不是指望市场化的商业银行会无私地执行国家金融管理制度，而是在机制设计上让市场化的商业银行从自身利益最大化出发积极实施国家金融倾斜意图。日本住宅金融制度规定，购房人在还清房贷之前，房屋产权属于质押品，其质押前提为购房者家庭自用。因此对非自住房和出租房，商业银行可视为经营性商业房产贷款，将原优惠贷款利率(日本住宅房贷利率较低，通常为2%左右)直接上调数倍至12%以上，并须第三方担保。在这个制度设计下，所有商业银行自然均严格审查和追踪贷款客户是否将质押房屋用于出租等商业目的。与此相对照，在中国个人房贷是唯一可以合法使用银行资金的投资行为，在房价长期上涨的预期下，利用金融杠杆放大效应，购买多套房投资和以租养贷等已成为富裕阶层变得更富的主要理财手段之一。显然这就进一步加剧了我国住宅市场上的供求失衡和贫富差距。
从日韩走过的道路，仅从城市住宅的需求方面，我们可以看到以下几个鲜明的对照和有益的启示：
一、在城市化加速期对楼市的需求是否需要政府强有力的调控？日韩的回答都是高度肯定的。日本和韩国基于城市土地和住宅是具有垄断性的不可再生资源，因此必须防止对劳动者和移居者财富剥夺的理念，对楼市进行了优先保障基本自住需求的综合干预。这与我国自1998年房改之后，在市场化的旗号下对住宅需求基本放弃了基于公平原则的干预是完全不同的。长期以来，我国相当部分房地产商及其各界的代言人和应声者，基于利益或偏见，反对政府对楼市需求的任何调控。学术界也有一些人简单援引欧美发达国家在后城市化阶段，房地产市场较少国家干预的例证，反对政府干预楼市。他们完全忽略了这些国家土地资源充沛，城市化早已完成，房地产市场交易已转为存量二手房为主，供求平衡甚至周期性的供过于求这些完全不同于中国的国情和历史阶段。显然，由于长期以来对楼市需求管理的必要性和重要性缺乏清楚的认识和共识，我国楼市上充斥着膨胀的投资投机需求、超前的改善性需求、不受节制的奢华性需求，这成为住宅供求失衡、价格飙升的主要原因之一。
二、城市化是外来人口大量移居城市的历史发展阶段。在这个阶段上日本和韩国的做法都是把楼市政策放在城市化的这个发展的大背景下，优先和充分满足外来人口对城市的基本住宅需求，以适应高速发展的人口城市化的需要。而为了满足全体国民平等和基本住房民生需要这个首要任务和巨大压力，就必然要严厉控制住宅的投资需求，抑制超前和奢华的改善性需求，使整个城市的布局、城市建设的规划更多从普惠民居和民生的角度去设计。对比之下，我国的楼市制度和政策设计，就基本没有考虑城市化发展阶段大量外来人口移民的需要，还在继续计划经济时代的城乡二元封闭格局。城市建设完全围绕户籍居民的需要，只有土地扩张和城市建设升级的城市化，而拒绝外来人口的城市化。这样就造成一方面是城市户籍居民人均住房面积急剧上升，城市建设贪大求洋、政绩和形象工程遍地开花，另一方面是2亿多(农民工及从边远中小城市的移居者)外来人口无法安居。现在城市中外来人口已占到户籍人口的约一半，一些城市如深圳等地外来人口已远超本地户籍人口。从日韩经验看中国已开始进入城市化加速期，这种趋势如不迅速改变，外来人口将很快普遍超过本地户籍人口，这必然将造成日益严重的经济、社会和政治问题。
三、日本韩国在市场经济条件下对楼市的需求管理，主要采用了强有力的税收和金融杠杆。尽管如此，日本包括韩国在军政府时期，楼市炒作之风仍然时有泛滥，需要与时俱进地调节和强化。和日韩相比，我国的楼市调控虽然常称“史上最严厉”，但之所以屡不奏效，就是对真正经济杠杆的使用近乎于隔靴搔痒，力度太小太弱，常常诉诸持续性差，反复性多的行政控制，结果反而刺激楼市炒作之风越演越烈。最后不得已使出病急乱投医的限购令。而限购只能限增量，管不了存量；只限部分城市，不能阻止投资投机需求转移祸害其它城市或卫星城镇；只限套数，不管面积大小，反而诱导住宅的大户型发展。最为关键的是，限购令借重于歧视性的户籍制度，完全背离了城市化发展的方向，造成了对原已松动的户籍制度的强化和身份歧视，从而形成改革的重大倒退和众多后遗症，根本没有长期实行的可行性。而日本和韩国的做法就完全不同。他们以自住房作为使用税收和金融杠杆调节的标准和基石，因此完全符合公平正义的原则和城市化不断吸纳外来人口的方向。由于住宅的登记转让在各国都是资料最完备和最精准的制度，因此日韩以在全国范围内一家一套的标准来进行调控，既完整周密、无懈可击、又具有可操作的扎实基础。在进入信息化、网络化的今天，我国其实比当年日韩更有条件迅速建立个人和家庭的住房信息库，以保障普通自住房为基准，满足所有城市化常住人口居者有其屋的需要。
四、从调节楼市需求的税制设计和再分配制度中也可看出，我国税收制度设计严重扭曲，重在严卡本来不高的劳动工薪收入，而大量放行巨额财产收益，放手让富裕阶层将房地产等财产占有的不均转化为惊人的收入差距，以至我们自己号称搞社会主义市场经济，但却不能不在日韩资本主义市场经济的楼市税收制度面前汗颜。确实，住房既不能隐藏，又无法转移，现已成为我国贫富差距最显性的标志。如果对这样明面上的贫富鸿沟都不去调节，何谈去控制什么更大的隐形违法收入？在这个意义上，楼市需求调控只是一面镜子，它将映射我们对于日益加剧的贫富分化的真实态度和决心。
如果说中日韩的比较说明，不受节制的需求膨胀和分配的严重不公不均是中国楼市需求方面的主要问题，那么，进一步的比较能否对问题更大也更混乱的中国土地和住宅供给体制也提供一些有益的启示呢？回答不仅是肯定的，而且会更让我们恍然大悟和豁然开朗。我们接下去将看到，在楼市的需求和供给两方面的病因都明明白白地解剖在桌面的时候，也许一个普通人都知道，什么是比限购令、比招拍挂的土地财政以及亡羊补牢但仍然定位存疑的保障房要好许多倍的办法。不过，虽然人们普遍赞成将别人的不当得利拿出来进行有益于社会的再分配，对于自己已经拿到手的那份，则不免有许多含糊。种瓜得瓜，种豆得豆。中国人究竟要什么，我们必须想好了选择。
(作者华生系知名经济学家，董申系日本中央大学经济学博士。汲铮、刘利文参加了数据的搜集和处理。)