当前我国就业形势的复杂性在于，在普遍出现“民工荒”现象的同时，大学毕业生就业困难依然存在，城镇失业现象持续存在。这种看似矛盾的现象并不难理解，因为每个就业群体面临就业困难的原因并不相同。
　　以“民工荒”形式表现出来的劳动力短缺现象，是由劳动力供给与劳动力需求之间的矛盾造成的。随着人口结构变化，劳动年龄人口的增量逐年下降。与此同时，经济快速增长继续产生对劳动力的需求。这便导致劳动力短缺。另一方面，结构性就业压力依然存在。农民工尚未成为城镇户籍居民，就业不稳定，社会保障不健全，面临周期性失业风险，仍然是劳动力市场上的脆弱人群。大学毕业生就业困难并非由市场供大于求所造成，而是产生于个人就业意愿和技能与劳动力市场机会及需求之间的不匹配。至于城镇居民失业和就业困难，既有就业技能不匹配问题，也有劳动力市场调节功能不充分问题。这两个就业群体面对的劳动力市场风险主要是结构性和摩擦性的自然失业。
　　以2011年为例，我们可对今后一段时间内城镇劳动力市场上需要关注的就业困难群体构成作出大体的数量估计：剔除在农村内部流动部分后，农民工进入城镇就业的人数约1.46亿人；新毕业大学生约660万人，加上往年毕业尚未就业的150万人，总共超过800万人；按照近年来较高的登记失业率4.3%估算，城镇失业和可能失业的人数大约1600万人；假设8000余万灵活就业人员中有一半就业比较稳定，另外4000万则属于就业困难人员。这些人群之间可能有交叉，但总体而言可以反映就业困难群体的数量和构成，即全部城镇就业人口中接近一半经常面临明显的就业困难。
　　可见，理解当前的就业问题需要确立两个认识。其一，就业问题并不会因为出现劳动力短缺现象而缓解，应继续将其置于经济社会政策的优先位置，作为政府工作的重点。其二，长期困扰我们并被作为就业政策重点的就业总量问题正逐步转化为就业结构性问题。政府需要顺应这种变化，及时转变积极就业政策的关注点和实施手段，面对各个就业人群制定更有针对性的就业促进战略和扶助政策。根据就业形势的新特点，实施更加积极的就业政策应从以下方面考虑政策优先顺序和关注点。
　　在产业结构调整升级中保持经济增长对就业的吸纳能力。实施就业优先战略应体现在产业政策中，继续扩大就业是产业结构调整升级的题中应有之义。随着普通劳动者短缺现象出现，工资成本大幅度提高，东部地区产业结构将向资本密集型和技术密集型产业升级，在加大对熟练劳动力需求的同时不可避免地会减少部分传统就业岗位。劳动者素质的整体提高需要假以时日。因此，为现有劳动者创造与其人力资本相适应的就业岗位以保持就业稳定扩大，仍是产业结构调整的优先原则。东部地区产业结构调整升级应与中西部地区对劳动密集型产业的承接结合起来，防止出现比较优势真空，造成就业岗位损失。我国地域辽阔，地区间资源禀赋差异和发展差距都较大，这为产业转移提供了较大空间，也有利于保持经济增长对就业吸纳规模的相对稳定，防止出现“无就业的增长”现象。同时，在制造业升级的基础上应推动生产性服务业分离出来，使其成为新兴服务业态，为大学毕业生创造适合的就业岗位。劳动力供求关系发生一定变化，绝不意味着产业结构和产业组织不再以就业吸纳能力为基准。应从放松准入限制、提供平等的金融服务、给予税收优惠等方面加大支持力度，促进中小企业、微型企业和非公有制经济发展，发挥其扩大就业的功能。
　　抓住重点人群，提供更完善的公共就业服务，实施更有针对性的积极就业政策。从20世纪90年代后期开始我国政府逐步形成积极的就业政策，当时的重点是创造城镇就业岗位，帮助下岗失业职工实现再就业。随着劳动力供求关系的变化，就业政策应逐渐转变重心，面向不同就业群体提供更广泛的就业扶助。针对农民工易受宏观经济周期影响以及社会保障覆盖率低的特点，通过提高宏观经济政策对就业形势的敏感性、推进户籍制度改革、提高基本公共服务均等化程度等，提高农民工就业的稳定性和社会保障的充分性。大学毕业生就业困难主要在于其知识和技能与劳动力市场需求不匹配。因此，解决大学生就业困难应从高等教育体制、实习制度、就业培训和中介服务等方面入手，提高人力资本与劳动力市场的匹配效率。城镇就业困难人员受年龄偏大、教育程度偏低、技能老化以及求职能力弱等制约，常常遭遇结构性和摩擦性失业以及与此相关的就业困难，需要通过完善劳动力市场的配置效率和提高政府就业服务水平，降低其就业难度。