今年是“十二五”的开篇之年，关于中国财政制度改革的议论非常之多。一直以来容易被舆论强调的预算透明、结构性减税和财政收支制度更加现代化等，都得到了全国上下的高度重视。虽然中国的财政税收制度离全面的有约束力的透明度良好的目标，还有相当大的距离，但大部分财政收支情况应受制约的机制如何建立，至少被部分提到了议事日程上，针对有些项目也已形成了法律条文，达成了不错的财政收支良性化局面。
　　但1994年税改之后于次年开始的转移支付如何制度化，却始终罕见深入而具体的讨论。
　　财政部2011年预算草案提供的数据显示，中央财政收入45860亿元，从中央预算稳定调节基金调入1500亿元，合计收入总量为47360亿元。中央财政支出总量54360亿元。其中，中央本级支出17050亿元，中央对地方税收返还和转移支付支出37310亿元，后者较中央本级支出高218%。而这部分税收返还和转移支付，接近地方预算收入的85%（中央财政代编的地方本级收入为43860亿元，这不包括地方其他收入，比如土地出让等基金收入）。也就是说，中国地方政府的收入（税收）有一半以上是转移支付而来的。
　　从财政制度原则上来看，这部分超大的转移支付金额还没有任何系统的法律来规范，仅粗糙地分为一般性转移支付和多为因地因事的专项转移支付，且这两项大类别的支付多以红头文件的“通知”和“决定”的形式来执行，常常超出年度预算，或者即使在年度预算里也难以形成固定的程序。这无疑是重大的漏洞。
　　尽管在3月中旬召开的“2011中国发展高层论坛”上，财政部长谢旭人强调“中央财政今年预算用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房保障、文化等方面的支出是10511亿元，比去年增加18.1%”，其他相关民生的支出，包括中央财政对于地方的大量税收返还和一般性转移支付也大部分都用于保障和改善民生，综合起来，今年中央财政用于民生方面的支出大体要占中央财政总支出的2/3左右，这个力度不说是空前的，也是比较大的。但涉及到民生的支出，无论怎么事出正当，它只要还不是在法律框架里系统支付，效果总是可疑。
　　其实，转移支付对中国来说也并非是新鲜的事情。简单地说，传统中国一直延续的财政赈灾行为，就是典型的一种专项转移支付。但相对于赈灾需要专项的转移支付，现代国家考虑到领土内各地区的经济差别，考虑到国家的稳定均衡发展，更需要制度化的常规性转移支付。这一点建国以来我们也有所探索，比如建国以来中国各地区之间的对口支援不仅就是典型的转移支付，而且是有中国特色的转移支付，它对缩小地区差别以及维护国家长治久安起到的积极作用是有目共睹的。
　　但这些优秀的传统性案例要想有更好的、更持续的效果，非完善制度不可。
　　现代转移支付制度是分级预算体制中不可缺少的重要组成部分。泛泛地说，制度化的转移支付模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移支付，二是横向转移（对口支援）支付，三是纵向与横向混合的转移（四川地震灾后重建就是这种混合转移支付）。
　　就我国目前的经济结构的特点来看，完全按照西方国家的转移支付制度来制定转移支付方面的法律是不现实的。主要因为，中国各级政府的收入和支出，并不完全是税收，还有大量的基金收入和国有资本收入。而这一部分收入，无论从中央还是到地方，简单地采取税收调节的方式可能限制政府转移支付的能力。央企到地方的投资，既可看作是商业行为，也可视为是以投资为手段的某种来自国有资本的转移支付。在四万亿元经济刺激大单的国策之下，这一点显得尤为必要。也就是说，必须从转移支付的高度来规范央企等大型国企的投资行为，不能只让它们挟持国有资本之利之巨，去全国各地逐利。
　　要为中国的转移支付立法，必须全面考虑这些复杂因素。若只谈税收调节，而忘记了基金调节和国有资本的调节，这样的转移支付法，是不可能规范中国转移支付的全部内容的。但无论情形怎么复杂，在转移支付于中国获得正名16年之后，是到了必须为转移支付立法的时候。否则中国财政的半壁江山，甚至中国经济的大半江山，尤其是国有企业的江山，就是失控的。