又是一年春意闹。五千多名政协委员和人大代表在惠风和畅的三月齐聚北京，肩负人民重托，为国家发展和民生改善积极建言献策。
　　随着中国经济实力增强和国际地位提高，具体的民生问题显得日益重要。在人民网近日有关两会热点的调查中，社会保障就成为高居网民们关注度第一位的问题。社会热点就是委员和代表们建言的焦点，据媒体报道，农工党提交的《关于“十二五”期间加快城乡社会保障一体化发展的建议》被列为今年全国政协“一号提案”。
　　改革开放30年来，市场经济体制在我国逐步建立，劳动者已成为参与市场资源配置的一个要素。原有计划经济体系下劳动者与“单位”之间的关系被重塑，城市中“从摇篮到坟墓”式的保障体系随之被打破，农村则由于农民与土地之间的关系日益松散，大量农村人口成为新产业工人，填补原社保空白的问题变得日益紧迫。由于市场竞争不可避免造成收入和财富分化，根据现代公平正义原则重构社会保障体系不仅直接关系到企业改革能否顺利推进、社会和谐能否得到保证、民生幸福有无着落，而且也是社会主义市场经济体制建设的内在要求，直接决定着市场经济体制能否最终建成。事实上，早在1993年发布的《中共中央关于建立市场经济体制若干问题的决定》中，社会保障体制就与微观层面的企业改革、市场体系建设和宏观层面的调控一起，并列为市场经济体制框架的四大组成部分。
　　然而，处于转轨期的中国社保体系的建立并非一帆风顺，各个部分的推进速度并不均衡，用“破碎化”来形容当前的社保体系并不为过。这种破碎化体现为三大分割：城乡分割、身份分割和地区分割。
　　城乡分割主要体现为城乡居民社保待遇差距较大、农村地区社保覆盖率不高、城乡之间社保衔接不顺。这种分割状态违背了公平原则，固化了城乡二元结构，直接阻碍了二元经济向一元经济的转变，拖慢了中国的现代化进程。农工党的提案直指这种分割状态，提出了许多具体的建议，显然有助于制定相关配套政策，推动农村社保水平的提高，并为最终实现城乡社保一体化奠定基础。
　　然而，在上述三大分割中，最突出的问题可能不是城乡分割和地区分割，而是身份分割。这是因为城乡分割和地区分割尽管也有一定的政策性或体制性原因，但主要还是由城乡和地区经济发展差距造成的。要消除这种分割，除了在社保政策上加大资金投入和制度创新，更多地要依靠城乡和地区间经济的均衡发展来实现。身份分割则不然，其成因和性质与城乡和地区分割完全不同，其经济上产生的后果也不同，故而解决办法也应有所差异。
　　所谓的身份分割，通俗地说就是企业职工和机关事业单位人员的社保实行双轨制。前者缴纳社会保险费，建立个人账户，基本上实行“基金制”，以自己工作期间的储蓄为退休后的生活开支融资。后者不缴纳社会保险费，不建立个人账户，退体金完全由财政支付，实行财政学上所谓的“现收现付制”。在两种不同的融资方式背后，更为实质性的问题是两套体系的保障水平相差过大，很多地区的差距甚至相隔二到三倍，一些企业的工程师退体待遇甚至不到机关勤杂工的一半。
　　这种保障体系分割和保障水平相差过大的现象造成的不公引起了人们的普遍关注和不满，其本身也对经济运行造成了很大的负面影响。其一，是人力资源在企业和机关事业单位之间的流动趋于单向化。由于企业工作付出较大、稳定性也相对较差，再加上退休后收入大幅低于机关事业单位，企业员工一旦有机会，大多愿意加入机关事业单位，相反，机关事业单位员工大多不愿意加入到企业，这里面既有工作期间和退体后的待遇差距问题，也有机关事业单位未建立个人账户，一旦进入企业工作会导致个人账户记录不足，退体后保障更差的原因。一个正常的社会应该允许并鼓励人员在私营部门和公共服务部门双向流动，因为这会提高人力资源的配置效率，加大知识扩散，增益社会。双向流动渠道的不畅，其损失是明显的。
　　身份分割和双轨制不仅造成横向不公，扭曲了资源配置，同时还造成了代际之间的纵向不公，其后果甚至更为严重。据统计，全国机关事业单位离退休总费用由1990年的82亿元上升到2005年的1828亿元，16年间增加了21倍。随着老龄化的来临，下一代的人供养当前一代人的负担还会迅速加大，而“现收现付制”与“基金制”相比，前者的负担会更多地由下一代来承担。如果不进行大幅度的改革，迅速增加的负担有可能危及国家的长远财政安全。
　　社会保障制度从19世纪的德国推广以来已有100多年，社保建立的最初动机是公平，且始终以公平为最高原则。但中国多重分割的社保体系，在一定程度上使得本应以促进社会公平为目标的社保制度变异成社会不公的来源。因此，以公平为指针消除社会体系分割，构建一体化的社保体系是一件再怎么强调也不为过的事。
　　要达致公平，除了积极推进农村社保体系建设，确保每一位公民享受社保权利之外，还应该逐步提高农民社保水平以及缩小地区社保差距。更紧迫且更容易办到的是消除身份分割，此项改革面临着相当有利的经济环境，在经济高速增长阶段，通过限高提低较易完成改革任务，如任由利益掣肘，错过最佳时机，一旦经济成熟进入低速增长阶段，改革成功的可能性要小得多，甚至会给全社会留下一个巨大的难题，某些国家和地区的教训就是前车之鉴。