十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。
所谓基本公共服务，是指覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，涉及教育、医疗、住房、社会保障、基础设施等方面，其特点是基本权益性、公共负担性、政府负责性、公平性和普惠性。推进基本公共服务均等化，从实践角度来分析，就是要树立和实践科学发展观，缓和当前城乡社会差距、满足人们对多样化公共服务的现实需要，使城乡居民在经济、社会、自然、文化的和谐中得到均衡发展。
改革开放以来，随着经济社会体制改革的不断深化，社会主义市场经济体制的建立和完善，构筑在城乡分割基础上的二元经济结构导致城乡居民的社会差距不断扩大。从城乡居民收入差距的现实情况来看，１９７８年—２００７年间，中国城镇居民人均实际可支配收入增长了７．５倍，农村居民人均纯收入增长了７．３倍。但１９９０年以来农民收入的增幅明显低于城镇居民，两者之间绝对额的差距逐年扩大。２００７年城乡居民人均收入比达到５∶１，绝对额相差达到９６４６元，比１９９０年城乡居民收入绝对额差距增长了近１２倍。２００８年，我国城乡居民初次收入分配的基尼系数已经达到０．４５左右，超过了安全警戒线。若把基本公共服务包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡居民人均实际收入差距高达５—６倍。据有关专家估算，城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在３０％—４０％左右。
在城市化、工业化、市场化进程中，城乡居民收入差距的存在和扩大有其一定程度上的必然性，这就需要政府运用税收、社会保障、医疗卫生及教育资源等公共服务手段参与收入再分配，缩小城乡差距。尽管２００７年我国提出要实现从“效率优先、兼顾公平”向“在初次分配中更注重效率，在再分配中更注重公平”转变，但长期以来我国实行向城市倾斜的公共资源分配政策，即在教育、医疗、卫生及社会保障体制等方面实行城乡有别的二元分治结构，重城轻乡、重工轻农，这造成城乡居民在公共服务的资源占有、服务能力及供给水平上存在较大差距。主要表现在以下几个方面。
税收：目前我国税制不尽完善，个人所得税难以发挥调节社会贫富差距的作用。个人所得税的起征点过低，使得中低收入阶层的收入更低，对高收入阶层影响很小，而高收入阶层往往集中在城市；即使２００６年１月开始取消了农业税，但长期对农民的征税已经损害了农民的财产收益。还有，现行税制存在严重的制度性缺陷，税负不公，税费混乱。
义务教育：虽然从２００２年开始实行以县投入为主的农村义务教育管理体制，事实上，以县为主实际上仍然是以农村为主。据统计，政府财政每年用于农村发展的各类支出仅占总支出的１０％—１５％，占ＧＤＰ总量的１％，城市初中生的人均教育经费是农村初中生的近８倍。
公共卫生资源分配：我国８０％的公共卫生资源集中在城市，城市卫生资源中的８０％又集中在大医院，而农村卫生服务和资源严重不足，农村每千人口平均拥有不到１张病床，而城市的平均数字均约３．５张，农村千人口只拥有１名卫生技术人员，而城市则在５名以上，４亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是９亿农村人口的５倍。
社会保障：从目前社会保障体系覆盖结构上看，迄今为止，我国农村仍未能建立一套像城市那样的社会保障体系，城市的社会保障覆盖率是８８％以上，农村覆盖率只有３．３％，城乡社会保障率的比例为２２∶１，城乡人均社会保障费的比例为２４∶１。我国的失业救济制度仍限于城市居民，将农民排除在外。２００３年城镇居民最低生活保障人数每万人中有２２４７人，农村居民最低生活保障人数每万人中只有３６７人。
社会福利：我国的社会福利制度以单位为本位实施，没有单位的农民自然与诸如住房、医疗、退休金、养老保险、劳动保护、工伤待遇、休假、日常生活福利、福利设施、独生子女补助、免费培训等福利待遇无缘，若将这些福利折算成收入，城乡居民收入差距可能高达６∶１。
上述情况表明，建立在城乡分治基础上的二元公共服务体制，不仅没有实现城乡公共服务均等化的目标，起到缩小城乡收入差距的作用，反而成为一种逆向调节，进一步拉大了城乡居民收入差距，使我国城市居民和农村居民日益分化为两个根本不同的收入群体和消费群体。
农村公共服务体系的建设和完善是一个长期而复杂的过程，涉及经济与社会的方方面面。就当前来说，要从以下几个方面着手完善公共服务体系，促进城乡基本公共服务均等化，强化公共服务对城乡收入差距的正向调节作用，控制和缩小城乡居民收入差距。
一是改革二元财税体制，积极稳妥地推进农村税费改革。改变财政过度向城市倾斜的政策，建立统一的城乡一体化财税体制。在取消农业税的基础上，要调整农业特产税政策，即对于那些因轮作需要而种植的特产品免征特产税；而对于非农用地上的林木、山珍、水产、茶桑果园则保留特产税，其税率可适当降低。还要取消统一规定的劳动积累工和义务工。国家继续以保护价收购农产品主要是粮棉油，鼓励农民多种经营、产业化经营，增加科技投入，因地制宜地发展特种农业、绿色农业以及生态农业等，提升农产品的附加值。总之，通过调整财政税收政策，从国民收入再分配的角度彻底理顺国家、集体、农民三者的利益关系，形成更加合理的社会财富二次分配格局，建立城市反哺农村、工业反哺农业的投入机制，从根本上扭转城乡收入差距扩大的趋势。
二是逐步构建城乡一体化的社会保障制度，提高农村居民社会保障水平。对现行二元社会保障制度加以整合，将农民纳入社会保障体系，可以通过转移支付的方式补充农村社会保障资金的不足，从而使工业对农村社会保障所需资金进行“反哺”。重点建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度，以保障农村居民不至于因疾病而影响基本生活乃至陷入贫困。
在全国范围内建立统一使用的社会保障个人账户，劳动者在农村和城市企业之间流动，其个人账户积累的保险金可以随之划拨，不影响其基本生活消费水平。
由于目前城乡经济社会条件相差甚远，试图让城乡两种不同水平的保障制度马上并轨，实行标准统一的社会保障制度是不现实的，当前可以实行渐进式城乡一体化社会保障制度。比如，根据不同地区的经济发展状况，建立不同形式的养老保险制度，缩小城乡保障方面的差异；对农民以工代赈，开发式扶贫，确保失地农民的社会保障；为农民进城提供平等的就业环境，创造良好的教育环境和生活环境，为逐步实行城乡并轨，全面推进统一的社会保障制度创造条件。
三是优化公共支出结构，加大公共财政对“三农”的投入力度。提高公共财政投向农村的比例，增加农村公共产品供给。加大农村基础设施建设的财政投入，在财政支出总量增长的同时，确保财政对农村基础设施的投入规模；发行专项国债用于扩大对农村基础设施的投入。加大财政对农业科技的投入，建立健全我国农业科技体制和成果转化基金（风险）保障体系；加快建设农业推广体系和农村科技信息网络，促进农业科技成果转化。加大公共财政对农村义务教育的投入，调整中央和地方对义务教育负担的比例，主要由中央财政提供（义务教育是纯公共产品，应该由中央财政提供）。建立健全农村公共卫生体系，通过中央政府和省级政府加大对农村卫生诊所经费的转移支付力度，使其能承担起基本的卫生预防保健任务，同时要整合县（市）、乡（镇）两级医疗服务机构资源，支持乡（镇）级卫生院在计划免疫、妇幼保健等公共卫生服务领域发挥职能，提高公共卫生资源利用率。