"增减挂钩"更应着眼城市存量土地
2010-11-12   作者:吴睿鸫  来源:证券时报
 
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  国务院常务会议日前指出,少数地方片面追求增加城镇建设用地指标,擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围,擅自扩大挂钩周转指标规模;有的地方违背农民意愿强拆强建,侵害农民利益。必须采取有力措施予以纠正。
  毋庸置疑,国务院此次重拳出击,对于规范农村土地整治和增减挂钩试点工作无疑是一场“及时雨”,这不仅能让土地管理走向正轨化,防止新一轮农村“圈地运动”,更为重要的是,也能保护农民切身权益。
  早在2008年,国家实施的城乡建设用地增减挂钩管理试点办法,将城乡建设用地直接挂钩,导致不少地方政府利用增减挂钩得到大量建设用地指标,从而使大量农村土地被占用,并将其变成土地财政的“升级版”,到目前为止,全国已有24个省份存在不同程度的违规现象,显然,这已严重背离了国家公共政策的初衷。
  好在国家层面意识到问题的严重性,国务院常务会上用“严禁”、“追责一把手”以“坚持防止”等史上罕见的严厉措辞,向社会宣示决不容忍增减挂钩政策走形变样。尽管国务院出台措施很果断,也很及时,但笔者觉得仍有需要完善的地方,一方面由于没有增减挂钩实施细则,不仅会使政策执行弹性大,也容易使政策被基层消解;与此同时,问责力度不够。尤其对一把手追责,要突破行政处罚,需进一步加大问责力度。
  除此之外,“增减挂钩”更应着眼城市存量土地。因为,从某种程度上看,我国的城市并不缺少土地,与国外发达国家相比,我们的城市人口密度和经济密度指标低得多,所以,我们增减挂钩,应再加载一个“挂钩”,将增减挂钩,与国内的城市经济密度和人口密度挂起钩来,倘若两项指标低于规定密度目标,国家则少给或不给地方政府土地。
  有一项数据很能说明城市存量土地的巨大潜力。来自最新的官方统计资料显示,深圳全市需要进行城市更新的总用地面积约为240平方公里,其中城中村100平方公里,旧工业区126平方公里,旧工商住混合区6平方公里,旧住宅区8平方公里。而根据深圳市政府对该市土地资源承载力进行的调查显示,在考虑生态环境约束和现行法律法规的情况下,该市仅有142平方公里的新增建设用地扩张潜力。这意味深圳对现有存量土地的释放盘活,将超过新增土地供应量。
  长期以来,各级地方政府对城市发展用地需求的配置模式,普遍偏好于征地,而在保护耕地,尤其在盘活存量土地上显得热情不够,动力不足。盘活存量土地,确实存在成本高、难度大、收益少,甚至会遇到拆迁困难等棘手问题。因此,要想改变地方政府偏好于征地的行为,将城市发展用地配置方式,切实转移到盘活存量土地上来,重点在于架构土地增值收益分配机制。这就要求按照市场经济原则改革现行征地制度,譬如,允许非农集体建设用地进入市场流转,和国有土地一样实行“同地、同价、同权”,以切断地方政府在农地非农化过程中的经济“脐带”,遏制地方政府对征地行为的种种怪癖。
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