开出3.6亿巨奖的河南安阳这家彩票投注站在门头上悬挂出宣传条幅。这家投注站因为沾了巨额大奖的喜气，生意红红火火，营业额成倍攀升，不少外省市的彩民专程跑到这里购买彩票，期望能够碰上好运气。 新华社记者  赵鹏  摄

    众所周知，彩票是政府为筹集公益事业资金而主导发行的，从诞生起便被国家政策赋予了公益属性。彩票公益金即政府为支持社会公益事业发展，通过发行彩票筹集的专项财政资金。“从这个角度讲，修复彩票的公信力就是要进行‘部门彩票’到‘国家彩票’的意识修正及其相关的制度安排”，财政部财政科学研究所所长贾康说。

    华灯初上，“铁杆”彩民老刘还是没管住自己的腿，“情不自禁”地走进了旁边的福彩销售点，身后隐约传来老婆埋怨地絮叨。
    在北京南三环方庄桥南的第一个十字路口处，标有“中国福利彩票”的大幅灯箱矗在一间不到十平方米的房屋门口，氤氲霓虹中进出者络绎不绝———晚饭时分，正是这里人气最旺的时候。回眼望去，不到20米的地方，老刘的麻辣烫摊正冒着腾腾热气。
    10月27日，不上网的老刘还不知道，那笔近些天一直撩拨着他神经，迄今为止国内最高彩票奖金已在这一天被领走。和很多人一样，他从一开始就不相信这事那么“纯粹”，88注，3.599亿———哪儿会那么巧？

    质疑不绝于耳

    逼仄的投注站里，弥漫着香烟的味道。总有那么几个人或十几个人“驻守”在这里，他们对着悬挂在墙上的福彩双色球走势图苦思冥想，间或用笔在纸上“推算”，也有一筹莫展的，就那么无所适从地观望。
    在老刘看来，中奖当然有运气的成分，但也要掌握“参悟”的技巧。去年他花10块钱中的那2700块奖金就是这么费脑筋“算”出来的。
    和老刘一样，有网友也怀疑，这其中肯定有猫腻，机选也不一定那么“清白”，“现在的高科技咱老百姓哪里能搞明白。”有人计算过，这样中头奖的概率为1/17721088，机选且88倍投注，简直如传说般神奇。
    更让人觉得蹊跷的是，在此之前，网上就有河南网民发帖询问“假如中了3亿巨奖该怎么花”，难道一切真的“实属巧合”？
    网上的调查显示，62.87%的网友认为，巨奖很可能有猫腻，另有33.53%的网友选择“不好说”。
    对于如潮质疑，记者曾致电财政、民政、中国福利彩票发行管理中心等相关部门，然而，对方或委婉推脱“还不方便表态”，或直接拒绝透漏任何信息，截至发稿前，相关部门仍未给出任何回复。
    倒是河南省福利彩票发行中心曾为此几度召开新闻发布会，宣布中奖真实有效。最近的一次是10月28日，河南省福彩中心公开的彩票得奖信息称“获奖人化名安先生，中年男性，安阳市人。安先生购买彩票三年多，当天自己花费1000多元购买了四张彩票，其中一张即为中奖彩票，完全系个人购买，过程公正透明不容置疑”。
    然而，种种猜测和质疑并未因此而终结。“对于这种小概率事件，公众的难以信任是完全可以理解的。”原某省福利彩发行中心一位负责人对《经济参考报》记者表示，一方面，我国《彩票管理条例》明确规定：各级销售机构(包零售商)对中奖者的个人信息负有保密责任，未经中奖者本人同意，不得对外公开中奖者的个人资料，另一方面，囿于彩票是一种不记名的凭证，当确认有人中奖、但中奖者尚未提示中奖前，彩票机构无从知道确切的中奖者情况及相关彩票购买情况，所有这些都使得人们的好奇心无法得到很好的满足。此外，福彩中心的发布会也可能会被认为是自说自话，缺乏独立性。
    不仅如此，这个积聚着怀疑和不满的强大螺旋还盘带出此前一系列为人所共知的彩票弊案。从2001年湖北“体彩假球案”，2002年南宁“盗打彩票案”，2004年“彩世塔”彩票舞弊案，到2004年西安“宝马彩票案”，2006年国内首例彩票销售员利用监管漏洞空投套购巨额福利彩票案，2007年，国家体彩中心原副主任张伟华案，再到去年国内首起网络盗窃彩票案……彩票公信力的下降已成不争事实。
    “这些不仅给社会带来了极大的危害，同时也使整个彩票业在人们心中的社会地位造成了严重负面影响。”中国人民大学法学院教授王宗玉接受《经济参考报》采访时说。他认为，公信力、公开的规则以及对规则的严格遵守是彩票业存在和发展的基础，否则这就不是一个公平的博弈过程，而是一种欺诈行为。
    这让人想起诺贝尔经济学奖获得者刘易斯曾说过的“彩票是一种使决定过程免受不正当影响的人人平等而且合理的方法。”
    对此，南开大学经济学院财政学系教师李冬妍总结说，质疑的产生当然是有其客观原因的，三亿多巨奖产生后的种种传闻以及中奖者真实情况的扑朔迷离埋下了质疑的种子；而曾经发生过的多起彩票弊案如同催生质疑的肥料；但彩票公益金筹集、使用、监管过程中的透明性不足、信息披露制度不健全才是质疑得以存活的土壤。
    “而现在，这样的‘修复’显然已越来越迫切。”她接受《经济参考报》采访时说。

    修复始于公开

    小魏也是投注站的常客，但他从来不买双色球和3D，他只买“快乐8”，3分钟开一次奖，自己可以守着屏幕看现场开奖“心里踏实”。因此，他会热情地给新手们推荐“快乐8”，顺便悄悄地告诉他们：“知道吗？电视上播的双色球开奖都有假的……”
    其实“任何系统都不可能保证百分百不出问题，这里系统不仅仅是IT系统，更包含人与机器设备合成的更广泛意义上的系统。而保证这些系统有效运转的前提就是公开，这样即使在某个环节出现一些小的瑕疵，也会因公开而容易被理解。”上述福彩发行中心人士表示。
    当前，我国彩票制度中固然存在着运营管理、技术等方面的缺陷，但彩票资金使用等必要信息对公众的公开程度不够、透明度不足，是造成彩票公信力下降的重要原因，因此“修复”公信力的路径上，彩票行业在提升发行销售系统、开奖系统中的专业技术性，层层设防以加强安全性的同时，要在完善信息公开与披露制度方面下“真功夫”。对此，王宗玉也颇为认同。
    李冬妍认为，就信息公开制度而言，如果暂时抛开个人隐私权与公众知情权孰重孰轻的争论，社会最关注的信息莫过于筹集到的公益金收入究竟是如何被使用的。政府如果无法将募集的公益金投向、使用效果公开公告，必然招致更多的质疑。
    《彩票管理条例》第三十七条规定，各级财政部门应当每年向本级人民政府报告上年度彩票公益金的筹集、分配和使用情况，并向社会公告。
    目前，我国彩票公益金在各级政府中分配，又被安排到各类社会公益事业发展中。以福利彩票为例，从2002年开始，福利彩票公益金上缴中央财政专项用于支持社会保障、残疾人事业、农村大病医疗救助、奥运工程建设等其他社会公益领域的金额业已超过300亿元，实现了政府低风险、高回报集聚社会闲散资金，支持社会福利和公益事业的制度设计。
    根据《政府信息公开条例》，这些信息在资金流经过的政府部门中应该查得到的。“但是，且不论当前我们的政府信息公开制度本身就是不完善的，仅从彩票公益金整体角度来考虑，信息还是十分分散的！”李冬妍说出她的担忧，如果要对这一问题做以详细的公告，就需要对信息加以集中，那么，应该由谁来汇总、由谁来公告、在什么信息平台上、以何种方式向社会公告、公告哪些内容等等这些具体问题都需要进一步做出切实的制度安排与规定，才有可能实现彩票资金的透明操作。
    除此之外，有关人士还建议，应及时披露彩票发行销售机构的财务管理相关信息，除特别规定以外，发行销售机构所有记录都应视为公共记录并接受公众审查，包括财务月报、年度审计报告、彩票购买的人文统计研究报告、彩票综合效果研究报告、彩票安全可靠考核报告等等。

    警惕公益金成“私财”

    统计显示，国务院自1987年批准发行社会福利有奖募捐券、1994年批准发行体育彩票以来，截止2008年底累计发行彩票5748亿元。其中，发行福利彩票3364亿元，发行体育彩票2384亿元。今年前9个月累计，销售彩票957.96亿元。其中，福利彩票机构销售546.91亿元，体育彩票机构销售411.05亿元。
    根据国务院决定，从2001年起，彩票资金分割比例调整为：奖金不低于50%，福利金不低于35%，发行费用不高于15%。
    财政部财政科学研究所所长贾康指出，一定要警惕这一带有公权力色彩的公益金成为某些人或某些部门的“私财”。
    政府对彩票公益金的预算管理就体现了这一不断强化与规范的过程。
    2004年7月，财政部发布《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)中明确指出，彩票公益金属于政府非税收入管理范围，对彩票公益金实行专项预算管理，提高彩票公益金使用效益。
    2006年，财政部下发了《政府收支分类改革方案》，并制定了《2007年政府收支分类科目》。其中，对彩票资金收入的预算科目做出了更加准确的安排，彩票公益金计入预算外财政专户收入。这使彩票公益金的财政管理进一步规范。
    2007年11月，财政部下发关于《彩票公益金管理办法》的通知(财综〔2007〕83号)，指出将彩票公益金按政府性基金管理办法纳入预算，实行“收支两条线”管理，专款专用，结余结转下年继续使用，不得用于平衡一般预算。
    由对彩票公益金的政府非税收入定性、到预算外财政专户资金管理、再到政府性基金管理，不难看到，彩票公益金的财政预算管理已经尝试变革。
    此外，还有学者建议，公益金经论证确定使用计划、投资方向后，应严格参照执行并定期将经营的会计报表报送财政部门，每年向社会公开发布年度决算报告，同时接受审计部门对彩票公益金的使用进行专项审计。
    当然，管理远不止于此。“管理者”面临的窘境至今仍没有“整改”出路。“财政部门虽然对彩票筹集到的公益金具有管理权，但其本身对彩票发行、销售、开奖环节的监管职能与执法能力仍远不能满足现实需求的。”李冬妍指出。
    《彩票管理条例》中提到，“国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作。国务院民政部门、体育行政部门按照各自的职责分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作……县级以上各级人民政府公安机关和县级以上工商行政管理机关，在各自的职责范围内，依法查处非法彩票，维护彩票市场秩序。”但由于并没有相应的配套细则，各部门管什么、该怎么管等细节问题在短期内仍很难有定论，更遑论实施和执行。

    破除“第三方”崇拜

    事实上，监管部门既是“裁判员”又是“运动员”的双重身份一直是人们争论的焦点，有观点认为我国正是缺乏专门且独立的彩票事务监管机构才难以纾解当前居高不下的彩票信任危机。
    一些网站的调查问卷也显示，有六成网民建议设立独立的彩票监管机构，以在机构设置层面完善监督体系，保障彩票业的公信力。
    的确，在美国就设有彩票委员会及全国赌博影响委员会，香港也有独立专责博彩事务管理委员会，随着我国博彩业的开放和政企分开的完善，借鉴一些通行的做法似乎更有利于保障日常监管与管理中的执行力度。
    持上述观点的人士建议，我国应建立专业化的代表第三方的监管机构，并制定一系列权威性的监管规则，保证彩票发行与销售过程中的公平、公开、公正，使彩票市场的监管专门化、制度化和常规化。
    然而，王宗玉对此并不认同，“就目前来看，建立类似的机构似乎还没有必要，难道每一个行业都要设立一个委员会和监管机构？”他认为，网民建议设立彩票事务监管机构的初衷可以理解，但这样一个彩票事务监管机构能解决眼下彩票业面临的公信力危机吗？且不说新老两个监管机构面临着监管职责如何划分的难题，恐怕到时谁来监管这个“彩票事务监管机构”又成为新的问题。我们的问题关键在于规定的执行和落实、执法的环境、社会的环境、行业操守、人们的道德底线问题。
    “而且一个非常现实的问题是，这样一个独立的行政机构的运行成本将会最终分摊到纳税人头上。”上述原某省福利彩票发行中心人士提醒。
    他还指出，同样的道理，诸如彩票发行销售过程中的第三方认证、第三方调查等主张虽说“未尝不可”，但也面临类似问题。支撑起其“认证”、“调查”的成本谁来承担？这些认证、调查的范围如何确定，相应机制和平台又在哪里，这么多“第三方”真的就能实现完全独立和客观吗？如果仍需另外的“第三方”对其进行规制，那就是一个连绵不绝无休无止的事情。
    “3.6亿巨奖，在彩票行业来说是件大事。不过，我们做任何事情都要在资源与效果间寻求平衡，力求合理分配社会资源，那种只要发现监管存在问题，都要设立一个所谓的独立‘第三方’机构来完善的思维并不可取。”上述人士说。
    显而易见，破除“第三方”崇拜，完善现有的监管机制、让监管规定落到实处便成为当务之急，而这也得到了被访者的一致认同。

    讲法律讲诚信

    彩票的健康发展与健全的法律体制是分不开的，一个网状的法律约束机制正在形成，不仅彩票发行的程序、发行方式、开奖方式、开奖程序、资金的分配及使用、彩票信息披露等规范在逐渐完善，在司法实践中，出现彩票类犯罪如何定罪已经取得了一定的突破。
    2009年4月22日，国务院第58次常务会议通过了《彩票管理条例》，以第554号国务院令公布，明确自2009年7月1日起施行。这一举措被认为是中国彩票发展史上的里程碑，将引导彩票事业走向法制化的健康发展轨道。但王宗玉也指出，《彩票管理条例》如何执行和落实很关键，该条例的落实比条例的制定更重要，也更难。
    当然，防患未然总好过以儆效尤，“尤其是对那些彩票系统的从业人员”，一位业内人士说。
    有关数据表明，全国福利彩票系统共有43万多个从业人员。其中，电脑彩票销售员约220000多人；网点即开票销售人员200000人；中央、省、地(市)三级发行、销售机构种类管理人员7000多人……福利彩票系统的销售人员中，初中文化程度占74%，高中占20%，大专以上占6%。
    强化这些从业人员的诚信意识是构建彩票机构诚信系统的一个不容小觑的因素。因此，各级彩票机构要特别重视对员工诚信意识的教育和诚信道德培养，建立相应诚信奖惩机制。不管怎样，彩票业本身的法律制度、运行、监管机制不健全、不规范是彩票市场诚信缺失的内部原因，而社会大环境的影响是彩票市场的诚信缺失的外部原因。彩票市场的诚信缺失，是社会现象在彩票市场的反映，并非偶然，因此解决彩票市场的诚信缺失不单纯是彩票业自己的事情，而是要从中国社会全局出发，针对中国彩票市场的现状解决问题，才是“治本”的关键。
    怀疑也好，争论也罢，3.6亿巨奖最终还是“眼睁睁”落入中奖者囊中。围绕这笔巨奖的争论或许还会继续，但愿这种争论成为修复中国彩票公信力的契机。