2007年，上海市教委将改善农民工子女学校办学条件列入年度重点工作。11月13日，上海浦东新区大别山小学农民工的孩子们在英语课上朗读单词。新华社记者:郑悦 摄

宁夏农民告别危窑迁新居。图为宁夏固原市彭阳县古城镇海口村危窑危房改造工程中新建成的砖瓦房。新华社记者:王鹏 摄

　　编者按：十七大报告中提出，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。报告还提出“抓紧制定行政管理体制改革总体方案。”
　　有关行政管理专家指出，党代会报告中首次提出实行大部门体制的改革方向，是非常值得重视的方向性要求。大部门体制是一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制，它将统购整合职能和管辖范围相近、业务性质雷同的政府部门，消除机构重叠、政出多门的弊端。日前，本报记者为此进行了深入采访，了解到，目前中央和地方已经开始探索“归口管理”模式，而大部门体制概念的提出，预示着我国将进一步在政府机构改革上采取行动。

亟待改革机构重叠、职责交叉、政出多门的体制

　　改革开放以来，我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行了五次大的政府机构改革，目前国务院组成部门已调整为28个。那为何还要进行新一轮的政府机构改革呢？
　　国家发改委专家常修泽说：“对现行政府部门体制进行‘手术’，体现了中央建立强化社会管理和公共服务的服务型政府、革除旧有行政管理体制痼疾的决心。更重要的是，它是深入贯彻落实科学发展观的客观需要。”
　　虽然历经数次改革，但是，随着经济社会的迅速变革和新的发展需要，中国的行政管理体制仍然显得滞后，政府机构设置和运行仍然带有明显的“直接经济干预型”印痕。其具体特征是职能交叉多，过多地涉足微观经济领域，淡化了政府的公共服务和宏观管理职能。
　　2005年发生在吉林省的化工装置爆炸并引发松花江水污染事件未能及时得到有效控制，集中反映了水利、环保等多个相关部门间缺乏协调联动性的缺陷。而现代经济社会发展的复杂程度，使单个部门凭一己之力解决矛盾问题的难度不断加大。
　　为了解决上述问题，各级政府不得不通过大量的协调会、联席会议来统一各部门立场，各级官员则忙于参加此类会议，反而无暇顾及自己的本职工作，行政效率大大降低。上海一地方领导举例说，为拆除区域内一违章搭建，需要调动10多个“条块部门”共同协商，开了2小时的会，拆除只花了5分钟。
　　政府职能交叉、机构重叠还直接增加了行政成本。由于政企、政资、政事、政府与市场中介组织的关系没有分开或分开不彻底，许多应该由市场自行调节来解决的问题，仍由政府包揽，而许多事项都需要财政支持，这样就导致行政成本居高不下。
　　国家行政学院唐铁汉的研究显示，1978年国家财政的行政管理费为52.9亿元，仅占政府财政支出的4.71%，占GDP的1.45%；而2005年国家财政的行政管理费为6512.34亿元，占政府财政支出的19.19%，占GDP的3.56%。如果加上预算外行政事业费支出，我国的行政事业费用支出则将更高。

职能有机统一的大部门体制正在萌芽

　　中国社会科学院政治学所副所长房宁说：“旧有体制的弊端是显而易见的，把密切相关的职责集中在一个大的部门统一行使的改革势在必行。”有关方面正在积极研究的大部门体制，被认为可以化解政府中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，有助减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能。
　　大部门体制是一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制，统购整合职能和管辖范围相近、业务性质雷同的政府部门，在此基础上组建一个更大部门的管理体制，其管辖范围较宽，侧重于横向的宏观管理。
　　有关行政专家认为，大部门体制能够有效避免职能交叉，提高行政效率，便于内部协调，提高社会经济生活的统筹安排能力；同时，也有利于部长承担政治责任与行政责任，有利于责任政府的建设。常修泽指出，建立统一管理的大部门，将更加有助于促进资源配置的优化，尽早形成更加合理的格局。
　　大部门体制改革的萌芽，其实已在一些地方开始。以四川省成都市为例，以打破城乡分割的二元管理结构为目标，近年来成都开展了多项把密切相关的职责集中在一个大的部门统一行使的改革——撤销农牧局，将原市委农工办和市农牧局的农村工作职能进行整合，组建市农业委员会，其后又将市农机局并入；整合市水利局、市政公用局、市容环境管理局和府南河管理办公室的有关职能，成立市水务局，统一管理全市水资源、农村水利、水土保持、水产渔政；撤销主管城乡公路运输的市交通局和主管市区公交系统的市政公用局，组建市交通委员会，统筹管理城乡运输与公共交通。
　　机构变革很快取得实效。过去成都在水环境综合治理方面投了不少钱，但并未从根本上解决全市在水资源保护、水污染治理和防汛保安的问题，其根本原因是城乡分割，多“龙”管水，政出多门。水源地不管供水，供水不管排水，排水不管治污，治污不管回用。而在水务局成立后，全市城乡全流域实行“一龙治水”，区域内42条中小河流全部纳入治理范围，水环境监测控制水平大为提高。

管制走向服务，政府架构更符现代要求

　　目前，我国正处于一个新的转型期，大部门体制的构想，将开创中国政治、经济和社会发展的一个新时代，政府架构将更加符合现代社会的需要。财政部财政科学研究所所长贾康认为，市场经济的整体趋势是，横向经济联合愈加密切，政府必须跳出“微观”领域，提高宏观把握和协调的能力。大部门体制的提出从一个侧面说明，基于多年的实践积累，我党已经从更深的层次上认识到社会主义市场经济的规律。
　　而中央编译局副局长、比较政治与经济研究中心主任俞可平则认为，政府管理体制改革的总趋势是，逐渐从管制走向服务，从人治走向法治，从集权走向分权。
　　大部门体制是发达国家在政府运行管理过程中的通行做法。“广泛吸收世界先进管理经验，体现了党在提高执政能力上的开阔胸怀。”常修泽说。在最近受命向中央提交的一份研究报告中，常修泽对发达国家广泛采用的“ESH”机制(“环境、安全、健康”机制)做了详细介绍。发达国家政府应对经济社会发展新挑战所提出的新的协调发展的思路，体现了政府的高度责任意识，值得中国政府借鉴。
　　他说：“尽管社会制度和国情不同，但是先进的行政管理理念是可以共享的。”尽管一些分析人士担心由于大部门体制会直接影响现有某些部门的利益，新一轮政府机构改革可能会遇到阻力。但常修泽认为，鉴于执政党的决心和民众的支持，“十七大后中国将掀起新一轮政府管理体制的改革浪潮”。

背景链接:探索有机统一的大部门体制

　　党的十七大报告关于探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制的重要论述，是针对我国行政管理体制方面存在的机构设置过多、职责分工过细、协调配合不力的实际问题，提出的一项带有探索性、创造性的改革举措。
　　改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年进行了五次机构改革，政府职能转变取得重要进展。但是我们同时也必须看到，面对我国经济社会发展变化的新形势新任务，特别是与深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想的基本要求相比，政府机构和政府职能仍然存在着诸多不相适应的方面。主要表现在：
　　一是政府职能转变还没有完全到位，政府仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事，直接干预微观经济活动的现象还比较多，行政许可事项仍然较多，而有些该由政府管的事却没有管到位，特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱。二是部门职能交叉仍不同程度地存在，部门职能分工权责脱节问题比较突出，权责配置不合理，有权无责、有责无权、权责不匹配，过于集中与过于分散并存。三是决策、执行、监督职能配置不够科学，政府机构设置仍需要进一步调整和优化。
　　解决上述问题，需要综合采取多种改革措施，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，健全政府职能体系，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，精简和规范各类机构，规范垂直管理部门与地方政府的关系，减少行政层次，降低行政成本。