中国农业发展银行（下称“农发行”）——中国唯一一家农业政策性银行，正在以出人意料的面目强势崛起。商业化、平台贷款，乃至混业经营，都堪称它的最新标签。
“过去三年，通过大量发债，农发行资产大规模扩张，几乎扩大一倍，业务范围大大拓展。”一位监管人士近日向《第一财经日报》透露，“这一点始终存在争议，一些人甚至认为，农发行开展商业性业务是"趁火打劫"。”
上述监管人士并称，多年来，中央一号文件多次强调农发行在“三农”领域的重要作用；而事实上，农发行的转型似乎成了下一步政策性金融改革的难点。
平台贷狂飙
近年来，尽管农发行改革方案尚未明朗，该行早已突破“农业”与“政策性”的属性，以农业现代化和农村城镇化为契机，在中长期基础设施信贷领域迅猛生长，在商业化的道路上疾速前行。
农发行2012年年报显示，去年年末，该行人民币贷款余额21844亿元，增长16.5%。不同寻常的是贷款结构。去年该行累计发放政策性的粮棉油收储贷款5384亿元。据披露，2012年农发行累放农业农村基础设施建设贷款2604.6亿元，支持项目1788个；该行2007年年报显示，其全年投放的农业农村基础设施建设贷款仅为446亿元，5年间增长了5倍。
去年5月底，刊登在农发行网站的一篇新闻稿透露，截至2012年5月20日，该行人民币各项贷款余额20121亿元；其中，粮棉油购销储贷款余额8588亿元；各类农业农村基础设施建设贷款余额8281亿元。
在今年初举行的农发行全国分行行长会议上，行长郑晖表示，2013年要大力支持农业农村基础设施建设，推进城乡发展一体化。郑晖称:“这是我行可持续发展的最大机遇所在，也是我行信贷支农的最大潜力所在。”
所谓农业农村基础设施贷款，其实质是平台贷款。农发行在江西省赣州市的“惊艳表现”足以说明一切。
赣州市金融办网站2011年底发布的一篇通告显示：截至2011年11月30日，该市纳入银监会“名单制”的地方政府融资平台67家，有贷款余额的58家，其中农发行赣州市分行支持的29家，占全市地方政府融资平台的50%，贷款余额占全市融资平台贷款余额的67%。
农发行湖北省分行的一位人士去年7月曾撰文称，自2006年农发行以政府融资平台作为融资对象开办农业农村基础设施项目以来，连年实现跳跃式发展。“然而，该类贷款绝大部分信贷资金投入到所谓的政府投融资平台项目中，信贷风险不容忽视。”
审计署在2010年公布的一份审计报告也印证了这一判断。审计结果显示，农发行部分向地方政府投融资平台发放的商业性贷款存在风险：一是向开工手续不全、配套资本金不到位的建设项目发放贷款；二是有些政府融资平台采取弄虚作假方式套取贷款。
据审计署调查，2007年至2008年，5户政府融资平台企业使用虚假合同和假发票从农发行重庆市分行套取11.72亿元贷款。在河南，2008年农发行巩义市支行在相关项目审批手续不完备的情况下，向当地政府融资平台发放河流综合治理项目贷款6.07亿元。
混业野心
相较商业性贷款的猛增，农发行政策性贷款基本停止了增长。农发行2011年年报显示，当年底，该行各项贷款余额18755.50亿元，其中粮油贷款余额8305.99亿元，占比44.29%；而在2006年末，农发行各项贷款余额8844亿元，其中粮油贷款余额7417亿元，占比高达83.86%。在此期间，农发行粮油贷款比重缩减近一半。
除了信贷业务的“大变身”，农发行对于投资业务同样野心勃勃，力图在混业这条“跑道”上全力追赶。据本报记者了解，从2011年初开始，农发行决定开展投资业务，于是成立投资部筹备组，提出了“投、贷、租、债、期、险、担保”全面推进的发展战略，目标是构建“直接投资、银团贷款、金融租赁、资产证券化、农产品期货、农业保险、融资担保”协同发展的模式。
去年8月，农发行总行正式设立投资部；同期，该行酝酿已久的中国农业产业发展基金、现代种业发展基金等产业基金、资产证券化、金融租赁等业务均取得了实质性进展。
农发行并不是第一家探索混业的政策性银行。近年来，国家开发银行在金融领域全面开花，通过旗下国开金融、国银租赁、国开证券等子公司，成为一家汇聚了“投贷债租证”的全能银行，乃至为大型商业银行所艳羡。
无论如何，从表面上来看，高歌猛进的商业化转型，为农发行带来了不错的收益。2012年全年，农发行实现经营利润484.8亿元，同口径同比增长16.6%；账面利润179.05亿元，同比增长97.5%。
截至去年末，农发行不良贷款保持“双降”，余额降至217.16亿元，减少57.3亿元；不良贷款率0.99%，达到银行业平均水平，下降0.47个百分点。拨备覆盖率达310%，超过银行业平均水平；拨贷比3.1%，超过监管标准0.6个百分点。利息收回率达97.2%，增加2.4个百分点。
不过，在上述监管人士看来，“农发行对外宣扬不良贷款下降和盈利，我觉得这是个方向性的错误。”
本报记者早前接触到的一位农村金融专家亦感慨：“看到农发行网站高调宣扬赚了多少钱，我个人感到诧异，因为它是一家服务于"三农"的政策性银行。”
快速的商业化离不开资金支持。据中央国债登记结算公司统计，从2007年末到2012年末，农发行债券余额从4662.90亿元飙升至14763.10亿元。在此期间，国家开发银行和中国进出口银行亦不甘示弱，同样扩张强劲。
值得注意的是，从公开信息来看，随着资产业务规模的扩大，近年来中央政府并未向农发行注资，而后者初始资本金仅为200亿元，农发行很可能面临严重的资本金不足。
定位之惑
实际上，自1994年成立以来，中央政府对农发行的定位一直是“摇摆”的，导致其游走在政策性与商业性之间。
本报记者了解到，成立伊始，农发行主要任务是办理农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，业务范围涵盖了主要“三农”领域。1998年3月，国务院将农发行承担的农业综合开发与粮棉油加工企业贷款等职能划拨给农业银行，农发行主要业务只剩下粮、棉、油等主要农产品收购贷款。
转折始于2004年下半年，当时农发行获准开办农业产业化龙头企业贷款、粮食加工企业贷款等商业化贷款，重新踏上商业化道路；2006年7月，银监会批准该行扩大产业化龙头企业贷款业务范围和开办农业科技贷款业务；直到2007年1月，农发行获准开办农村基础设施建设贷款等业务。
在此背景下，2010年，农发行提出“两轮驱动”发展战略，一个轮子是指以粮棉油收储、加工、流通为重点的全产业链信贷业务，另一个轮子是指农业农村基础设施建设中长期信贷业务，将商业化的基建贷款业务提高到与政策性业务同等的位置上。
财政部财政科学研究所所长贾康曾经指出，在转型压力以及国开行“商业化”改造目标的强势引导下，政策性银行开始向商业银行看齐，利润成为主要经营目标，淡化了政策性。
在贾康看来，目前我国还没有适用于政策性银行的法律，使得农发行经营活动缺乏法律依据，无论是内部经营管理还是外部关系协调，都处于一种进退失据的状态。
一位农发行中层人士此前告诉记者，未来农发行将维持政策性定位，同时将采取政策性业务与自营性业务分账经营的模式，发展方向是由“农业发展银行”转变为“农村发展银行”，继续推进业务多元化。对此，上述监管人士相对保守：“我觉得农发行还是应该封闭性运行，同时开展政策性和商业性业务显得有些混乱。”
据央行在《2011年第三季度中国货币执行报告》中披露，当年8月，农发行改革工作小组正式成立，标志着该行改革工作全面启动。时至今日，尚未见到实质性进展。