各地紧锣密鼓推进2011年1000万套保障房开工计划之际,2012年1000万套的保障房建设目标却传出「缩水两成」的声音。官方至今未确认上述消息的真实性。但多位接受本报采访的业界权威人士就指出,下调建设目标不足为奇,执意要在较短时期内「还清」积压多年的民生工程历史欠债,已令各级政府财政承压和出现保障房建设品质无保证的风险。中国高铁的「速度之殇」仍在眼前,保障房建设须警惕大跃进。
香港大学中国发展国际研究中心主任——赵晓斌:下调保障房建设目标合情合理。中央得正视地方政府既缺钱又缺动力的现实。死撑着不下调目标、结果没几个省份能保质保量地完成任务,还不如现在就重新评估保障房建设目标和进度是否合理。
上海易居房地产研究院综合研究部部长——杨红旭:一些企业发债融资时,对于盈利状况、如何保证每年的利息偿还阐述得很不充分。即使以行政力量帮助企业把债发出去,还债资金从哪来？此外,如果地方政府缺乏保障房建设的监督制约,很可能导致保障房建设募集的资金被挪用。
资金投入土地供应 保障房面临双重困境
资金,一直是保障房建设最棘手的问题。内地多位学者普遍估算1000万套保障房所需的建设资金为1.3万亿元至1.4万亿元,相当于过去5年中国年均土地出让金的总收入。其中,今年开工的1000万套保障房中,中央财政拨款约为1300亿元、地方预算内安排、各地10％的土地出让净收益以及中央代地方发行地方债共可累计筹集大约5000亿元,总体上还需筹集资金超过8000亿元,这部分资金将由企业、银行贷款和保险资金等企业和社会资金构成。此外,未来5年内若要建成3600万套总计需要4.8万亿元。
此时,慷慨地向中央政府和民众许诺要大幅增加保障房建设支出的各地方政府,才尴尬地发现他们的荷包并不那么「丰满」。
土地收入减少
「国家房地产市场调控政策影响,地方政府的卖地收入有所在减少,而保障房的投资规模却比去年增加接近一倍。各省市虽领了任务,钱从何来却不得而知。」广东省住建厅的一位负责人告诉本报记者。
本报记者查阅到的多组数据也反映出各地方政府在财政上捉襟见肘的窘境:国土资源部网站8月10日发布的统计数据称,今年前7个月全国土地流标数量达到353块,比去年同期增长242％;住建部公布截至6月底全国保障安居工程开工率56.6%,资金到位率不到30%。以保障安居工程开工率已经高达91.1%的辽宁省为例,其地方财政配套资金到位率只有15%。
引导公租房无法回笼资金
为了杜绝腐败的漏洞,中央倾向于引导地方建设公租房,这也令各地方政府的资金压力雪上加霜。杨红旭告诉记者,内地的保障房体系主要包括经济适用房、限价房、棚区改建房、廉租房和公租房等几类。此前,各地方政府大多倾向于选择建经济适用房和限价房,因为这种房产可以进行产权交易,政府先期投入的建设资金能够较快回笼。相比之下,公租房的资金筹措最困难,市场人士担心其未来租金收入很可能无法覆盖建设以及管理成本,因而银行和开放商均不愿意介入公租房的建设。
目前,上海、深圳、重庆等大城市推进公租房建设的力度较大,而中国西北、东北部地区的城市则还是更愿意建设能够进行产权交易的经济适用房和限价房。
土地供给短缺
土地供应不济是另一大难题。根据有关人士测算,2011年1000万套各类保障房用地需求约为3.1亿平方米,合计约3万公顷左右。今年1至6月,保障房供地面积达16476.92公顷,同比增长24%,但距离3万公顷的需求量还有很大缺口。
「保障房建设从数量到开工时间都是自上而下的规划。但具体操作时常会出现脱节现象。例如,保障房项目首先涉及的是拆迁问题,拆迁需要资金。但贷款又必须以土地使用证为前提,之前的土地证不灭失不能发新证。这就成了一个头咬尾、绕不清的问题了。」上述广东省住建厅的负责人告诉本报记者。
他还透露,今年各地实现年内开工1000万套的可能性较大,因为很多省市为了完成任务,动用了储备用地,这些地直接具备了开工条件。但到明年,进展恐怕就没那么顺利了。
明年开工800万套 保障房目标下调？
8月10日,路透社援引两位消息人士的话称,中国2012年的保障房开工计划或将调整为800万套,较此前中央政府设定的1000万套的开工目标缩减两成。截至目前,官方尚未确认此消息的真实性。8月10日恰好是中央多部委要求各省火速上报年内新开工保障房工程投资需求和资金筹措情况的最后期限
财政部、发改委、住建部于数日前突然联合下文,要求各省在8月10日前上报本年度新开工保障房的套数、工程总投资、政府投资需求和资金筹措情况。一场覆盖全国的「大摸底」竟然只给10天期限。仓促而至的行政命令使地方诸省和市场纷纷猜测中央多部委急于拿到各地保障房建设相关数据的原因。两条消息相结合,使市场上有关2012年保障房建设目标或下调20%的传闻显得不像是空穴来风。
「下调保障房建设目标合情合理。中央再如何急切地想要改善民生和改善政府形象,也得正视地方政府既缺钱又缺动力的现实。死撑着不下调目标、结果没几个省份能保质保量地完成任务,还不如现在就重新评估保障房建设目标和进度是否合理。」香港大学中国发展国际研究中心主任赵晓斌在接受本报采访时表示。上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭则向本报透露,目前尚未得到任何中国政府机构或官方媒体确认消息来源。但市场对各地能否如期完成建设3600万套保障房这个「硬任务」一直强烈质疑,主要原因就是地方政府的资金缺口很大。不过,他预计2011年的建设目标和未来5年的建设总量不会下调,「今年1000万套的建设目标写入了温家宝的政府工作报告,建设3600万套的目标则写入了『十二五』规划。中央政府用白纸黑字向国民做出的改善民生承诺,岂能说变就变？」
善政兑现需制度护航
保障房建设的现状就是,中央豪情万丈、急于在短期内还清民生工程的「历史欠债」,地方政府则是有心无力。海南省陵水县的一位官员就向本报记者坦言,当地财政收入几乎都来自土地出让。虽然今年该县的保障房建设指标不多,但项目资金也几乎由社会自筹。至于明年及之后几年的资金持续投入问题,甚至今年保障房项目后期的道路、公建等配套资金问题,「仍在想办法」。这实际是内地大部分地区保障房建设的尴尬现状。因此,接受本报采访的多位专业人士一再强调,要警惕保障房建设的大跃进;一项善政要真正兑现,必须有一套系统、规范、可持续发展的制度保驾护航。同济大学经济与管理学院副院长韩传峰认为,发挥、提升中国保障住房政策的领导力和执行力,必须从立法、规划与体制层面突破。他指出,美国、日本、新加坡等国的住房保障法都是国家大法,中国也应尽快制定专门的住宅法和住房保障法,建立可持续发展的保障房的建设体系。接受本报采访的专家还指出,要消除目前住房市场上的供给短缺、企业参建保障房动力短缺,中国必须推进制度创新。
吸引民间资本尊重市场规律
香港大学中国发展国际研究中心主任赵晓斌认为,要吸引民间资本进入,就必须充分尊重市场运行规律,「必须让民间资本看到可预期的收益。」而在如何「让民间资本看到可预期的收益」的问题上,温州民间资本投资服务中心主任沈普芳的答案就是八个字让利于民,制度创新。「比如参与公租房建设,可以考虑我们和地方政府共同持有房屋的产权？或在退出机制上给予更多政策？这样即使前期投资缺乏盈利,企业将来也可以在产权升值或长期资金回报上有所补偿。」广东省住建厅的一位官员表示,消除目前住房市场上的供给短缺不应仅局限于由政府投资建房,只需要政策上做出调整,承认「城中村」和小产权房的合法性,就可以缓解资金和土地方面的压力。对于利用债券融资支持保障房建设,越来越多业内人士呼吁,监管部门应当加强监管,谨防地方债务规模进一步扩大。
「不管是地方政府融资平台还是其他企业发行用于保障房建设的债券,都一定要专款专用,同时对企业债的发行也要有一个总量控制。」交通银行首席经济学家连平认为,地方政府融资平台公司如果发债融资,需要公布很详细的资讯,有利于融资平台的透明化运作,也有利于融资平台的清理和规范。
建设大跃进 贻害更大
为解保障房的资金饥渴,近期中央放开了原本紧箍的地方债和企业债水喉:发改委6月22日发布《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》,允许一些地方政府投融资平台公司和其他企业发债进行保障房项目融资;银监会主席刘明康也号召商业银行大力支持保障房建设。新政颁布后,一些房企和地方融资平台企业立即启动了以保障房为名的发债申请。「一些企业发债融资时,只是笼统介绍了项目的基本情况,对于盈利状况、如何保证每年的利息偿还阐述得很不充分。这样的企业债有政府财政的隐性担保吗？如果没有,能发出去吗？即使以行政力量帮助企业把债发出去,还债资金从哪来？此外,如果地方政府缺乏保障房建设的监督制约,很可能导致保障房建设募集的资金被挪用。」上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭在接受本报采访时,对保障房企业债感到担忧。
中欧国际工商学院经济学与金融学教授许小年说:「发改委允许地方发行企业债融资建保障房,意味着清理地方政府融资平台的工作尚未开始就已结束,地方政府债务将继续膨胀。债务危机被推迟,但不会因此消失,而是以更大的规模爆发。」这些担心并非杞人忧天。广东省住建厅一位不愿透露姓名的负责人向本报记者提及,发改委6月下旬下发通知后,他就听说有数家内地地方政府的债务融资企业立即更换了募投项目,装入保障房项目做成保障房企业债。而且,尽管发改委强调各地要加强对发行人密集资金使用方向的引导和监督,实际上却缺乏相关的明文细则。为缓解资金困境,大多数地方政府也想方设法调动开发商的参与热情。例如广州在住宅用地的竞价中设定了一个最高价,达到这个价格之后将不再上涨,哪家企业愿意无偿建设更多的保障房和公共配套,这块地就归谁。这当然比其他一些城市在出让土地时强行向开发商捆绑土地面积5%至10%的保障房配建看上去要文明一些,但依然是一种违背市场原则的方式。香港大学中国发展国际研究中心主任赵晓斌就指出,这种方式推动了内地保障房建设的进度,但终归是「错误机制下的错误政策」。他表示:「政府不坚持市场原则搞保障房『大跃进』的结果,不是公共利益受损,就是变成了个人腐败的温床。中国高铁的『速度之殇』必须引以为戒。」