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●对“十一五”改革要做客观评价
●由经济总量导向转为国民收入导向
●把推进社会改革放在突出位置
●把关键领域改革突破作为约束性目标
●把政府转型作为改革的重点
●注重选择好“十二五”的改革策略
“十二五”是我国推进发展方式转型、构建公平与可持续发展体制基础的关键5年。为建言“十二五”改革，我院于2010年8月9-10日在博鳌召开“‘十二五’改革务虚会”。全国人大法律委员会副主任洪虎，中国扶贫基金会会长段应碧，中国经济体制改革研究会会长宋晓梧，中央机构编制委员会办公室政策法规司司长王龙江，清华大学教授孙立平，国家行政学院教授汪玉凯，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所专家组组长倪红日，财政部财政科学研究所副所长刘尚希，中国民营企业国际合作发展促进会常务副会长陆德，安徽省政府发展研究中心主任吴克明，海南省发展和改革委员会副主任朱华友等参加了会议。会议由迟福林院长主持。
1、对“十一五”改革要做客观评价
对“十一五”改革进程作出客观评价，不仅对明确“十二五”改革的目标和重点有重要作用，而且涉及对改革方向的评估。
(1)总体取得一定进展，但在一些领域尚未实现预期目标。“十一五”时期我国在推进经济体制改革、社会体制改革、行政体制改革等方面均取得较大进展。我院对“十一五”改革进展的专家问卷调查显示，79.10%的专家认为“十一五”改革取得一定进展56.78%的专家认为在局部领域有所突破。
由于某些特殊因素，“十一五”一些领域的改革进展缓慢。例如，政府主导的经济增长模式不仅没有得到扭转，而在一定程度上有所强化，市场化改革进程低于预期。这说明，改革任务仍十分艰巨。
(2)反危机取得明显效果，但结构性问题突出，投资成为经济增长的主要动力。“十一五”经济增长在相当大程度上还是依赖于投资。尤其是在反危机的特定时期，以投资为重点的刺激政策成为保持经济增长的主要动力，这客观上导致发展对改革的依赖程度在下降，制度变革促进发展的空间在压缩，突出表现在包括投资消费结构、产业结构、区域结构等在内的结构性问题没有明显改善。
(3)单项改革有明显突破，但综合性改革进展不大。“十一五”农村改革使农民普遍受益；基本公共服务改革有重大突破，在“民生五年”中社会普遍受益。与此同时，一些涉及多部门的综合性改革，进展不大。例如，垄断行业改革滞后，国进民退在某些领域具有一定的普遍性；财税体制改革未能如期启动，积弊日增。
(4)行政体制改革滞后。行政体制改革有所进展，但总体上说尚未有大的突破。例如，大部门制在一定程度上还流于就职能调整谈行政改革的范畴，中央地方关系远未得到理顺。
2、应对内外环境变化，尽快实现由经济总量导向转为国民收入导向
明确“十二五”改革导向必须从国际环境的重大变化和我国发展阶段变化的大背景出发，把握改革发展的机遇。
(1)“十二五”改革发展面临新的挑战。从国际上看，“十二五”我国必将成为全球第二大经济体，发展面临的国际压力将明显加大，不排除出现世界经济再次动荡的可能。从国内看，社会需求结构发生重大变化，社会矛盾呈现阶段性的突出特征。具体表现在：经济快速增长同发展不平衡、资源环境的突出矛盾、公共需求全面快速增长与公共产品短缺的突出矛盾、经济持续增长与收入分配结构不合理的突出矛盾、经济发展社会进步与公共治理建设滞后的突出矛盾。谋划“十二五”改革要从发展阶段变化的基本国情出发。
(2)明确把转变发展方式、构建公平与可持续发展的体制基础作为“十二五”改革的战略目标。未来5～10年，发展方式转变将成为我国改革的主线：第一，后危机时代世界经济将进入低速增长，这意味着我国出口导向必须转向内需导向；第二，“十二五”我国将面临刘易斯拐点，剩余劳动力不再充裕，意味着低成本制造不再具有可持续的竞争优势；第三，高投资难以持续，意味着投资驱动经济增长能力减弱；第四，节能减排成为世界性趋势，意味着资源消耗性经济难以维持。从发展面临的突出矛盾和趋势看，“十二五”要把转变发展方式作为改革的基本目标，构建科学发展的体制基础。
(3)推进发展导向转变，打破GDP增长必须达到8%的思维，把提高居民收入作为“十二五”改革的基本指标。从发展的约束条件看，未来五年经济增长很难再保持也没有必要保持两位数增长：一是国内外环境的变化决定了很难保持两位数增长；二是经济高速增长，就业、收入分配等问题就必然能迎刃而解的思维定式很难成立。就业弹性系数持续下降就是典型反映。建议“十二五”要真正打破GDP增长不低于8%的思维迷信，尤其是弱化地方政府的投资冲动。建议把提高居民收入和消费率作为衡量“十二五”改革和发展的基本指标，明确提出“消费率和居民消费率分别达到65%和55%”的战略目标，推进发展导向从GDP总量导向向国民收入导向转变。
3、把推进社会改革放在突出位置
“十二五”时期应充分重视社会矛盾激化以及由此引发的一系列问题，把推进社会体制改革作为重中之重。
(1)“十二五”要谨防社会矛盾激化导致社会领域发生大问题。在社会领域有两个基本判断：第一个判断是，随着各级政府调控经济能力的提高，尽管世界经济还存在复杂风险，但“十二五”我国发生大的经济问题的概率不大，完全有能力保持7%以上的增长。要谨防的是不恰当的社会政策激化为社会矛盾，导致社会领域发生大问题。第二个判断是，中长期我国社会问题还是利益冲突和利益矛盾，政治色彩的冲突不会成为主流。
(2)重视培育和发展社会组织。全面调整稳定的思维，从表层稳定、刚性稳定走向制度稳定和弹性稳定。不仅要继续加大对社会建设的投入，更要鼓励社会组织发展，尤其是形成能真正代表不同利益主体的社会组织，构建社会的自稳定机制。社会组织建设应重点加强代表劳方利益的工会建设和代表企业利益的资方组织(例如企业家联合会)建设，建立起劳资双方平等协商机制，政府由“救火队员”角色转为制度建设者。
(3)努力扩大中等收入群体规模。建议明确提出“未来五年中等收入群体扩大一倍”的目标，实施“扩中工程”，把推进职业教育、培养大量技术熟练工人作为“扩中工程”的现实途径。
(4)把就业作为社会建设和宏观调控的首要任务。就业是市场经济条件下社会稳定的基础条件，建议把促进就业调整为社会建设和宏观调控的首要目标，“十二五”明确提出实际失业率控制在5%的约束性指标。
4、把关键领域的改革突破作为“十二五”规划的约束性目标
“十二五”改革的任务很多，需要把现实与可能相结合，从需求出发，抓住重点，有所突破。
(1)重点推进以协调劳资关系为重点的收入分配体制改革。在规划中明确提出：第一，居民收入增长速度不低于GDP增长速度，劳动者报酬增长速度不低于企业利润增长速度；第二，提高劳动报酬占比和居民收入占比，到2015年分别提高到50%和65%左右；到2020年分别提高到55%和70%左右；第三，缓解城乡收入分配差距扩大的趋势，到2015年控制在3.2∶1。
(2)尽快启动新一轮财税体制改革，力争在预算、财政管理、税收等方面有重大突破。“十二五”要把推进新一轮财税体制改革作为重要任务。第一，构建包括社会保障预算在内的全口径预算制度，提高预决算透明度；第二，基本完成省直县财政体制改革，理顺中央地方关系，改革转移支付制度实现中央地方关系从以经济总量为基础向以基本公共服务均等化为重点的转变；第三，加快推进税制改革，推进资源税、个人所得税、遗产税、物业税等制度的改革和完善，试点地方主体税种的培育。
(3)“十二五”要“让农民工成为历史”。解决农民工问题主要不是财力问题，而是个认识问题。从现实出发，只要下定决心，五年内完全有可能实现“农民工成为历史”。建议把“让农民工成为历史”的思想融入规划文本，着力打破二元制度安排，全面消除对农民工、对农村的制度性歧视。“十二五”尤其要在全面打破城乡二元户籍制度、基本公共服务制度和土地制度上实现重大突破，使农民工真正融入城市，扎根城市。
(4)推进以征地制度改革为重点的土地制度改革。当前，相当多的经济矛盾、社会冲突与征地制度直接相关，“十二五”要改革现行征地制度，严禁“先用后征”，政府征地应严格限定在公共利益，以商业利益为主的经营性土地征地，应建立农民与开发商直接协商谈判机制，保障农民、市民在土地征用上的宪法权力，以切实保护私人财产。对于地方政府的土地财政问题，“十二五”时期要结合财政体制改革和中央地方事权划分，尽快实现实质性突破。基本思路是分离政府经营土地和管理土地的职能，把经营土地的职能收至中央，取消地方政府征地权力，同时
强化地方政府管理土地的职能。
5、把政府转型作为“十二五”改革的重点
改变以GDP为主要目标的增长方式，不能不触及政府转型。总的判断是，“十二五”改革对政府转型的依赖性全面加强。
(1)明确提出把政府转型作为“十二五”改革的重点。“十一五”政府转型有所进展，但总体滞后于现实需求，并且政府转型的滞后越来越成为制约经济社会改革的突出矛盾。从发展方式转型的角度出发，“十二五”要明确提出把政府转型作为改革的重大任务，推进包括行政体制在内的全领域改革，加快实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。
(2)调整中央地方关系，实现事权从环节划分向项目划分转变。目前政府转型突出的难点在于地方政府转型滞后。“十二五”推进政府转型的切入点在于有效理顺中央地方事权关系。在明确辖区责任的基础上，要从“决策-执行”角度划分各级政府事权转变为从项目角度划分各级政府事权。把社会保障等事关全国的事权上收到中央，加大地方政府在公共就业等方面的事权责任。
(3)调整财政支出结构，把基本公共服务均等化支出占比提高到50%。“十二五”加大财政在基础教育、基本医疗卫生、基本社会保障和公共就业服务方面的支出安排，占财政支出比重要明显提高，使财政加快转型为公共财政。
(4)把“让农民工成为历史”作为政府约束性指标。从各地实践看，地方政府很难解决农民工问题，必须由中央和地方共同推动。建议：第一，建立以中央和省级政府为责任主体、市县政府负责具体实施和管理的分工体系，为“十二五”农民工市民化提供强有的财力保障和组织保障；第二，把政府土地收益的一部分用于解决农民工基本住房保障问题；第三，保障农民工公共就业服务，尽快把农民工纳入所在城市就业、失业统计范围，建立包括农民工在内的劳动力资源及就业状况调查统计登记分析制度。
6、注重选择好“十二五”的改革策略
“十二五”改革面临复杂的内外环境，既涉及对改革方向的基本判断，更涉及多方面重大的利益关系调整。为此，改革的策略安排十分重要。
(1)以小突破撬动大改革，把基本公共服务均等化作为“十二五”改革的突破口。“十二五”推进改革，不宜提过于宏大的目标，重在各个领域有一定程度的突破。从社会需求和改革共识看，“十二五”要把基本公共服务均等化作为撬动点，五年初步实现基本公共服务均等化，以此带动财政、行政、城乡等领域的改革。
(2)建立高层次的改革协调机制。由部委推动各自领域改革，缺乏统一协调，在某些关键问题上缺乏战略思维，甚至改革的总体战略目标出现虚置。在内外形势变化复杂化、社会利益多元化的背景下，“十二五”改革挑战更大、难度更大。需要有一个高层次的改革协调机制，统筹规划中长期各项改革，改变部门改革的格局。为此，建议尽快在中央层面成立改革协调机构。
中国(海南)改革发展研究院 |