我国实行严格的土地保护政策，不得非法转让土地，但多年以来，土地违法行为却愈演愈烈，各种规避法律以达到土地使用权转让的行为十分普遍。徐州市一家房地产开发公司(下称房地产公司)四年多前与他人签订了一项土地使用权投资转让约定，如今酿成纷争，就从一个侧面暴露了土地使用权转让中的一个突出问题。
　　2005年，房地产公司与当地居民陈某签订为期15年的“房屋租赁协议”，租赁期限自2005年10月1日至2020年12月31日。其中约定，乙方陈某在租赁期前四年内购买资金筹集到位，甲方房地产公司同意以1160万元将该房产范围内的产权、土地使用权及附属设施以投资形式使乙方获得产权，并配合办理过户手续。如超过四年，将不再按此条件卖给乙方。
　　2009年9月27日，亦即上述协议约定的争议标的物以投资形式“卖给乙方”倒计时第四天，陈某的一纸诉状递到了徐州市中级法院，称在四年的租赁期限内，他筹集到了购买资金，但房地产公司以种种理由拒绝履行双方之约定，请求法院判令房地产公司在10日内将双方争议的相关房屋使用权、相应土地使用权转让给他。
　　房地产公司答辩，违约的恰恰是陈某，在此之前，公司多次通知陈某协商投资事宜，但陈某不置可否，其既无履约诚意，也无履约能力，完全属于恶意诉讼。
　　撇开双方谁违反了约定不谈，双方这种试图规避法律、规避行政审批的行为是不应受法律保护的。
　　本案争议的标的主要是停车场项目土地使用权，由于项目属于公用事业，涉及公众利益，又属于微利项目，它享受部分优惠政策。2003年3月，徐州市国土资源局下文给房地产公司，正式批准同意为房地产公司新建停车场拨用这块国有土地三亩七厘。2004年8月，徐州市国土资源局又两次下文给房地产公司，同意以每平方米364 .5元的价格协议出让给房地产公司国有土地共二亩多，并要求“严格按照批准用途进行建设，未经市国土资源局批准，不得转让、出租、抵押”。
　　但是，房地产公司却用出租的方式试图获得投资资金进而开发项目。他们在答辩状中供述：从项目成立的原因、使用宗旨可以看出，该项目虽然可以进行市场化经营运作，但是经营范围不能脱离原审批的使用功能。如果违反原审批功能，改作他用，即视为侵害了公众利益。一旦此种行为发生，建设单位就会受到市政府相关职能部门的严厉制裁和处罚。正因为如此，我们才在合同第四条约定为投资而非转让。因为一旦以投资形式进行，双方就必须限定对方的行为，在签订投资协议并成立有限公司时，被告就可以用政府审批使用功能来约定原告获得产权时的使用性质。
　　有关专家指出，这实际上是近年来频繁出现的以公司股权转让方式转让土地使用权模式。他们通常以低价取得国有土地使用权，再成立项目公司，在土地未开发的情况下，将公司股权100%进行转让，通过投资、股权转让的方式，回避实质性的转让行为，从而以合法形式规避法律的强制性规定。
　　由于房地产开发具有周期长、投资大等特点，开发过程中因后续资金不足或因其他市场因素，导致房地产企业通过转让土地使用权谋求出路的市场现象频频发生。投资者发现，通过对房地产项目公司在股权层面上流转，可以合理地规避市场及法律上的某些风险、节省税费。
　　这种转让不应获得法律支持，但司法实践中却往往能得到一些法院的支持。这些法院往往单纯地基于诚实信用原则和为了惩罚失信的转让方而促使合同生效。