西藏最大的太阳能光伏电站日前在拉萨市当雄县羊八井镇开工建设。项目地址与羊八井地热电站变电站仅一墙之隔，产生的电能经高压输送至羊八井地热电站变电站，利用现有的输电线路并入藏中电网进行远距离输送。新华社记者 觉果/摄

    2009年12月26日国家颁布了《中华人民共和国可再生能源法（修正案）》(以下简称“《修正案》”)，其颁布是对2005年颁布《可再生能源法》(以下简称“《能源法》”)的进一步完善，对包括风电、太阳能及生物质能等在内的可再生能源的发展提供了更进一步的法律保障。全面解读《修正案》有助于我们了解国家可再生能源立法导向，以及在其修订过程中还需不断完善的内容。

　　《修正案》的立法背景及现实意义

　　2009年9月22日，胡锦涛主席在联合国气候变化峰会开幕式上发表题为《携手应对气候变化挑战》的重要讲话，阐述了我国在未来大力发展低碳经济的战略方向与实施决心。2009年11月25日，温家宝总理召开国务院常务会议，研究部署应对气候变化工作，发展低碳经济已成为我国长期发展战略目标。
　　2009年12月26日的《修正案》，即是我国在上述大背景下具体落实国家承诺的行动之一。鉴于我国的可再生能源产业尚处于需要社会关注、政府扶持的阶段，其经济性只有伴随着技术进步、规模化发展才能得到整体提升，本次《修正案》的内容全面地体现出我国在应对环境变化的社会认同度不断提升的过程中，以立法形式对可再生能源的发展提供阶段性的扶持、培育与引导的立法初衷。

　　修正的主要内容及其解读

　　对开发失衡作出调整

　　省、自治区、直辖市的可再生能源开发利用中长期目标需向国务院能源主管部门和国家电力监管机构备案后方可实施，实现了规划审批权的集中。
　　《修正案》中新规定“省、自治区、直辖市人民政府管理能源工作的部门会同本级人民政府有关部门，依据全国可再生能源开发利用规划和本行政区域可再生能源开发利用中长期目标，编制本行政区域可再生能源开发利用规划，经本级人民政府批准后，报国务院能源主管部门和国家电力监管机构备案，并组织实施。”
　　该项修正主要是针对近年来我国新能源的开发建设与国家中长期规划间存在较大失衡(尤以风电开发明显)的现象做出的。本次修正强调了中央政府全局统筹的职能，有利于整个新能源产业获得前瞻性的战略部署与健康有序的发展。为中央与地方在可再生能源发展战略上的协调一致，需要做好中央整体规划与三方面工作的衔接，一是在做好资源调查的基础上实现与地方规划间的衔接，二是与地方产业布局、产业结构相衔接，三是与地方电源结构、电网规划相衔接，只有做到以上几点，才能确保中央整体规划的科学性。

　　对风电并网难作出调整

　　《修正案》的第十四条约定“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法，并由国务院能源主管部门会同国家电力监管机构在年度中督促落实。电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。电网企业应当加强电网建设，扩大可再生能源电力配置范围，发展和应用智能电网、储能等技术，完善电网运行管理，提高吸纳可再生能源电力的能力，为可再生能源发电提供上网服务。”
　　此项修改主要是针对风电并网难的实际所作的调整。出现并网难有三方面的原因，一是风电的上马速度与发电能力超过了电网提升接纳与消化能力的速度；二是风电企业良莠不齐，部分项目达不到并网的技术要求，强行并网可能对电网安全造成威胁；三是风力发电的波动性加大了电网企业的调峰难度与运行成本，电网企业没有接纳的积极性与驱动力。考虑到上述原因，《能源法》的本次修正突出了“保障性”的原则，在取消了强制性全额收购的条款下，从市场的角度提高电网企业对于可再生能源收购的积极性。一方面改变了国家大包大揽的购电模式，迫使包括风电企业在内的可再生能源企业苦练内功，压缩不达标项目的盲目上马，另一方面也进一步加大了电网接收可再生电力上网的实际可操作性，完善了接收制度。

　　强调技术发展、明确资金来源

　　《修正案》的第十四条约定“电网企业应当加强电网建设，扩大可再生能源电力配置范围，发展和应用智能电网、储能等技术，完善电网运行管理，提高吸纳可再生能源电力的能力，为可再生能源发电提供上网服务。”首次将电网企业的智能电网发展规划纳入法律范畴。第二十四条规定“国家设立政府基金性质的可再生能源发展基金。来源包括国家财政年度安排专项资金和征收的可再生能源电价附加等，用于支持以下活动：(一)可再生能源开发利用和并网的科学技术研究、标准制定、检测认证和示范工程；(二)农村、牧区生活用能的可再生能源利用项目；(三)偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；(四)可再生能源的资源勘查。”
　　上述两条修订有利于推动包括智能电网建设在内的与可再生能源开发利用相关的科研工作，通过提高电网的结算统计能力来推动输变电运营模式的优化，进而促进包括可再生能源在内的整个电力市场的长远发展。同时，对发展基金来源的明确也为资金扶持的相关机制奠定了现实基础，有利于保障电网企业收购可再生能源电力的积极性，有利于在全国范围内安排调度可再生能源附加费用的管理。这种类似于蓄水池或互助基金的安排从一定程度上解决了我国可再生能源发展的资金来源问题，避免了无本之木、无源之水的尴尬。

　　可能出现的困惑与局限性

　　全额收购难以在短期内实现

　　在实际市场环境中，电网公司仍然不具备积极主动地接收可再生能源电力的内在动力机制。进入项目规划是可再生能源发电企业发展的前提，我们看到，即使进入了规划，电网也没能全额接收风力发电企业的发电量。
　　出现这种尴尬的原因，一是电网公司可通过收购协议对全额接收的条件进行约定，降低其违约的可能性与成本；二是电网公司在权衡利弊后有可能主动接受违约罚款，并拒绝全额接收(尤其是在罚款损失小于风电场损失的情况下)；三是电网公司违约后，对风电场弃风损失的认定存在技术难题，没有一个能够为双方所认同的独立第三方提供认定支持。况且“全额收购制度”主要是通过在电网覆盖范围内发电企业与电网企业履行并网协议来解决，实施中由于双方企业利益关系和责任关系不明确，缺乏对电网企业的有效行政调控手段和对电网企业的保障性收购指标要求，目前来看落实难度很大。

　　发电的经济性短期难以改善

　　可再生能源发电的经济性主要取决于三个方面：一是通过环保效益的显性化实现对发电成本的平抑与补偿，二是通过技术进步提升发电效率，三是通过规模化发展降低单位运营成本。目前来看，可再生能源的实际成本水平仍大大高于传统能源模式，短期内难以形成竞争力；国内发电企业现阶段在技术方面的投入依然有限，关键技术和设备制造主要依靠国外专利和技术标准，通过技术进步实现成本降低的难度大；国内风电、太阳能发电已经进入规模化发展阶段，降低单位成本的边际贡献逐步下降，空间有限。可再生能源的未来发展还需要长期的政策扶持与额外补贴，这也决定了其长期保持微利的发展前景。
　　建议对于已经启动行业标准制定工作的可再生能源板块(如风电)，应加快其行业标准的制定工作，同时尽快启动包括太阳能、生物质能与海上风电等板块的行业标准，改变行业内主体在技术标准、建设标准和运行标准上无所适从、自行其是的现象。

　　各级政府的分解与落实是一个挑战

　　全国可再生能源开发利用规划与各行政区域可再生能源开发利用中长期目标之间存在不一致，可能导致国家的总体规划无法得到充分的分解和落实，尤其是在可再生能源项目在属地的经济、社会贡献程度较低的情况下，这就需要国家通过制定一系列配套政策进行激励和引导，针对敌方利益冲动进行正向疏导。

　　为电网与电源企业的博弈提供监管

　　《修正案》规定“电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。”
　　条文中提到的“符合并网技术标准的项目”如何来界定是一个具体操作层面的问题，建议考虑由具有较强公信力的、独立于电网和电源企业的第三方进行界定，这样才能确保电网与电源企业的安全运行与平等合作关系。

　　为电价下调建立配套培育机制

　　《修正案》中提到“可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。”“依照本法第十三条第三款规定实行招标的可再生能源发电项目的上网电价，按照中标确定的价格执行；但是，不得高于依照前款规定确定的同类可再生能源发电项目的上网电价水平。”
　　从上述规定来看，一方面电价的最终确定有较大的不确定性，另一方面可再生能源电价的未来走势是逐步降低的，一直会以最低价作为后续项目电价批复的上限，可以说是“每况愈下”。我们应该预计到，在这样一个鼓励电价压缩的机制下，如果发电模式本身的经济性无法得到实质的提升，必将引致项目投资的短期化行为，乃至出现价格战，可再生能源的可持续发展将为此付出沉重的代价。
　　为形成一个真正有利于可再生能源发展的有利环境，国家应进一步参考和吸收包括美国在内的其他国家的实践，继续加大电力体制改革，另外也应在诸如金融扶持、会计核算、税收优惠等政策法规进行多层面、多维度的通盘考虑，形成相互关联的立法、行政与市场的组合拳，才能确保国家可再生能源战略的实施效果。

　　发展基金的管理运作还有不确定性

　　《修正案》规定了可再生能源发展基金的资金来源与使用方向“国家财政设立可再生能源发展基金，资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。”“可再生能源发展基金用于支持以下事项：可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程；农村、牧区的可再生能源利用项目；偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。”
　　但是财政专项资金和电价附加收入等两项主要资金来源的落实还存在很大的不确定性，发展基金的总盘子有多大，未来的增减趋势、使用范围与优先扶持方向尚未明确，而包括电价附加收入的提取比例、提取方式在内的资金到位的强制性措施也未明确，这些都是业界较为关注的事项，建议国家应尽快明确《修正案》的具体实施细则。一方面尽快将政策落在实处，另一方面避免出现政策寻租的情况，最终使发展基金的导向作用、扶持作用与再分配作用得到充分发挥。 (作者为中国广东核电集团有限公司副总经理)