探索另一种“管采分离”模式

    “设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜”，是2003年开始施行的《中华人民共和国政府采购法》的规定。这部明确提出政府采购须“管采分离”的法律，要求政府采购的监管职能和执行职能分由不同机构来从事。
    从执行实践来看，“管采分离”出现了两种模式：其一是政府成立集中采购机构，同时在财政部门内设置监管机构；其二是保留政府监管职能，执行职能交由社会中介机构代理。
    山东17个设区市中，除莱芜、济宁尚未设专门的政府采购监管机构，采取与国库科合署办公进行监管的方式之外，其余15市财政部门均设立了专职的政府采购监管机构，其中11市的政府采购监管机构为副处级甚至市正处级建制。从政府采购中心的设置来看，除菏泽市在财政部门内部设置了与监管机构平行的的集中采购机构外，其余16市均建立了市级“管采分离”体制，其中济南、济宁、莱芜、临沂四个市设置了独立的集中采购机构，烟台、东营、日照等山东省的其它市，则由社会中介机构代理集中采购。“管采分离”的这两种模式，分别以不同的方式探索政府采购的创新完善路径。
    “集中采购机构发挥政策功能，贯彻国家宏观调控政策时不以盈利为目的，并通过推广归集批量集中采购节约财政资金”，山东省财政厅政府采购监督管理处调研员鞠少波介绍，“由社会中介机构代理集中采购，同样须促进实现国家经济和社会发展政策目标，但社会中介机构不具有集中采购机构所拥有的事业单位性质，其从业人员不占用事业人员编制。”鞠少波认为，以两种模式进行“管采分离”，是由于各地财政部门采取了不同方式进行政府采购改革创新，分别体现出各自特色。
    对于由社会中介机构代理集中采购，烟台市政府采购管理办公室常务副主任任信美认为，将执行职能交由社会中介机构来做，政府可以把更多精力放在研究制定监管政策上。烟台市政府采购管理办公室，是烟台市财政局管理政府采购的专职机构。在烟台，社会中介机构为了获得代理资格，彼此竞争已形成改进服务质量的良好氛围。
    “烟台市财政局根据中介机构工作质量打分，拨付中介服务费，不允许中介机构向采购人和供应商收取费用，不得私自揽活。代理机构每次工作的服务对象是由抽签决定的”，任信美介绍。此外，由社会中介机构代理集中采购，不仅节省了事业人员编制，还可以避免因行政级别问题对监管工作可能带来的制约。比如，政府采购监管部门须监管同级别，甚至可能是更高级别设置的政府采购中心：如何做到监管到位，如何对监管工作进行再监管？这又值得深入探讨。
    而另一方面，社会中介机构的服务质量须逐步提高，这需要政府部门通过引导和监管进行规范。如何在政府采购中实现政府监管和市场运作的高效衔接，是社会中介机构代理集中采购面临的关键问题。