当前，招投标与政府采购在不断发展的经济社会生活中发挥着越来越重要的作用，在规范采购行为、节约财政资金和提高资金效益、发挥政策功能、促进廉政建设和维护社会公平正义等方面取得显著成绩。但另一方面，招投标和政府采购的现状并未得到社会大众的普遍满意。不断出现的各种问题在考验着这项制度，迫切需要确立公共采购新理念，加快公共采购制度创新。

    招投标与政府采购目前存在的突出问题

    招投标与政府采购目前存在的突出问题包括：一是法律制度问题。《招标投标法》和《政府采购法》对同一行为作不同规范，导致混乱。按招投标法，发改委部门有权审定招标方式，各建设、交通、水利、工信等部门从事工程及设备管理监督和具体招标职能。按政府采购法，财政性资金的工程货物和服务都属于政府采购管理监督职能，由财政部门监管。从法律上看，工程、货物和服务的管理和操作没有明确界定，各行政监督部门出台的法规规章都是指导同一采购行为，相互交叉和冲突，带来许多实际问题。二是管理体制问题。工程招投标领域存在行政监督部门既是招标人又是管理者还是评审会组长的重位现象，监督管理部门多且交叉重叠，监督管理力量薄弱。政府采购监督、执行的关系法律规定明确但无操作性，致使出现协调难现象。招投标和政府采购管理部门的层级、人员和专业性都很难适应现有工作局面。三是操作机制问题。简单来说，具体的工程、货物和服务采购，就存在采购人、招标人、招标代理、招投标中心、公共资源中心、工程交易中心、政府采购中心等各种难以界定职能的操作模式。仅以政府采购中心为例，全国就有九种模式，其职能定位、隶属关系、行政级别和业务内容各不一样。四是行为操守问题。在现行运作模式中，采购人(招标人)权责利不统一，名义上评审决策权让渡给招标代理机构或评审委员会，但在制度不健全监督不完善情况下，可操作空间大；评审委员会作为临时兼职组织，权责利不配比，影响采购目标实现；过于注重招标投标评标和采购程序环节，采购前和采购后行为缺乏规范；供应商缺乏管理，出现无序竞争；在前期方案中设定“机关”、拉拢采购人和评委会、围标串标、乱质疑乱投诉等现象不断发生；采购和招标缺乏全局化、标准化和专业化概念；采购功能、实体需求、质量、价格、服务和程序没有实现有机结合。

    确立公共采购新理念

    在当前形势下，如何寻求一个更好的理念或模式来统领招投标和政府采购工作，确保对招投标和政府采购统一规范管理，形成有利于决策、监督和执行的有效机制，公共采购这一新理念应运而生。简单来说，公共采购就是涵盖招投标和政府采购的理念。建立和推进公共采购制度改革必须从更高视角更深层面认识这一新生事物。
    明确公共采购定义。公共采购，是指公共部门使用公共资金通过招标、谈判或询价等方式获得工程、货物和服务的行为。它有如下特征：一是主体的公共性。主体是公共部门，包括国家机关、政府、国有企事业单位、社会团体等部门。二是资金的公共性。凡是涉及公共性资金包括预算、非预算、自筹资金甚至贷款、国外援助和捐赠等都属于这一范围。三是对象的广泛性。既包括工程，也包括货物和服务。四是取得方式的法定性。由于其公共性，必须体现公开透明、公平竞争、公正信用原则，通过招标、谈判、询价等方式进行。五是方法的多样性。采用购买、租赁、委托或雇用等形式取得。六是行为和管理的完善性。必须着重指出的是，公共采购涵盖现实中的招投标和政府采购。招投标只是公共采购的一种取得方式。目前法律调整的政府采购局限了国有企业采购和集中目录或限额以下采购，政府采购定义相对局限。而公共采购的核心是采购时所遵循的公共利益性，是一种从采购预算或计划、市场寻源、询价招标或谈判过程、合同及履约支付等的全部行为，也是包括公共采购政策、采购方式及采购管理在内的对公共采购行为的总称，亦指公共采购的管理制度。它是与个人采购、企业采购相对而言的一种采购行为。
    公共采购要把握采购基本目标。包括采购功能用途、质量、价格和服务以及物有所值为宗旨的实质性要求，而这些要求是在注重“三公”程序性原则的基础上实现的。两者相互统一，不可只侧重一方面。必须将程序作为采购实质要求的附属规定工作融入采购主体的采购过程中，使采购主体真正实现采购权，又注重程序要求。
    在通过程序把握采购实质性要求的目标建设中，确立公共采购价格体系。从理论上说，定价定天下。一个采购项目，采购内容、质量和服务合成采购价格。采购价格科学了，腐败也减少了，市场也规范了，也不会过分依赖采购程序性特别是招投标了。一个产品在同一地方不同时期价格不同；在同一时间不同地方价格也不同；同一产品不同档次型号价格也不同，所以价格是个动态也是个规律性的机制，建立公共采购价格体系是一项长期复杂科学专业的非常有意义的工作。
    公共采购要真正明确采购主体采购权。在现行招投标和政府采购过程中，制度设计最大的一个问题就是采购(招标)人职责模糊。采购人和采购中心两个采购权重叠。招投标和政府采购的最终决策权给了临时机构“评审委员会”而不是采购人。而“哑巴”评标更将过于注重程序化工作发挥到极致(当然这有深刻的背景和原因)。公共采购制度创新必须真正明确采购中心是通用采购主体，各部门是专用采购主体，享有充分采购行为权利，承担采购行为义务和责任。此种行为包括透明竞争和信用及物有所值等原则要求下的权利与义务责任。在这样要求下，专家自由裁量权将逐步缩小，专家的作用将真正体现参谋和咨询建议作用而不是主要决定作用。
    公共采购要加强采购供需双方行为规范建设和采购标的标准建设。

    公共采购制度创新内容和思路

    要开展公共采购制度创新，就必须在体制制度机制上进一步创新和完善。在制度上尽快制定《公共采购法》，统一目前的《招标投标法》和《政府采购法》，成为公共采购母法。在《公共采购法》母法框架下，制定《公共采购工程法》、《公共采购货物服务法》、《公共采购管理条例》、《公共采购执行条例》、《公共采购程序条例》、《公共采购违法处罚办法》、《公共采购职业道德标准》、《公共采购人才职业化实施条例》和《公共采购政策功能制度》等法规规章制度，尽快健全理顺公共采购法律制度体系。
    参考国际通行做法，建立采购管理与采购执行既统一又内部分离的制度，确保有机协调和制约。按照公共采购的理念，实行管采(采购管理和采购实施)分离，采用(采购和使用)机构分离，确保公共采购的各种目标落到实处。公共采购管理权集中，采购权适当分离，采购监督权多角度，集中采购和分散采购相结合。可以设立各级公共采购管理委员会，由政府一把手担任，各部门组成，负责指导和协调公共采购全局和重大性问题；在已有改革基础上，将各部门招投标或政府采购管理权归一，独立行使公共采购管理权，履行公共采购政策法规制定、工程、货物、服务采购管理、监督投诉及违法行为查处、采购计划及标准制定、采购人、采购中心(含部门采购中心)和专家及供应商管理等职能。公共采购管理委员会下设政府(公共)采购中心，代表本级政府行使通用工程、货物和服务的集中采购实施，具有采购权。具有上下级行业指导作用。公共采购中心可以由公共采购管理部门代管。各职能部门和各国有企业代表本部门或本单位，行使专用工程、货物和服务的为本职能部门服务的采购实施，具有采购权。一级政府设立公共采购网，由采购中心统一组织实施和维护，同时建立本级政府供应商会员库和专家库。举例说明：所有部门采购房屋、信息化等通用工程；电脑、办公家具、空调等通用设备；物业管理、差旅、办公租赁、监理服务和日常物料等由公共集中采购中心负责采购，部门使用。各部门如水利部门水利工程、市政部门市政建设、建设部门建设工程、规划部门规划服务等由各部门作为采购人行使采购权，但采购程序在采购中心(可以是部门采购中心)或交易中心统一进行。
    公共采购必须发挥行业协会的重大作用。行业协会可以积极配合政府各有关部门，团结、调动各方面力量，以服务为宗旨，做好自律、协调、监督工作。具体来讲，一是为采购人、采购代理机构和投标人等提供政策法律咨询、培训、联络、交流、信息发布等服务；二是发挥桥梁纽带作用，反映当事人的呼声、意见和建议，传递政府政策意向，维护当事人的合法权益；三是协助政府部门开展行业管理，规范公共采购活动;四是制订并组织实施公共采购行业的行规、行约，建立行业自律机制，提高行业整体素质。
    公共采购制度创新必须把握专业化和电子化的要求。不单是采购行为规范、采购运行专业化，管理监督也要专业化。采购实施和监督管理需建立电子化采购和监管平台，力争采购计划、采购发标、采购接标、采购评审、采购确定、合同签订、履约验收、支付评价、监督管理实现全程电子化。
    公共采购制度建立必须更加注重公开透明、公平竞争和公正信用原则，更加注重监督监察和廉洁。纪检监察部门负责对人的监察。审计部门负责对采购业务的定期审计。公共采购管理部门和公共(政府)采购中心除了内部职能制约、业务分离和专业化、电子化等在制度上保证“三公”原则和廉洁要求外，应该建立严格廉洁服务和廉政绩效考核制度。内部设立廉政绩效专员，对人员进行定期考核；外部由政府、纪委审计等进行廉政绩效考核。实行严格奖惩机制，保证廉洁性要求。
    在具体实施公共采购制度创新过程中，必须积极稳妥进行，注意方式方法。可以在出台《公共采购法》及其细则前由人大对《招标投标法》和《政府采购法》作出解释，使之向公共采购方向靠近，厘清当前两者突出问题和向国际化靠拢；尽快统筹协调建立公共采购管理部门，统一规范公共采购中心建设；特别注意人才队伍的选择，可以在现有集采机构以及招标代理机构选拔优秀人才充实到采购管理机构、采购人和采购中心队伍；可以将招标投标协会或政府采购协会改组合并成为公共采购协会；可以参照律师和注册会计师成熟建制，尽快开展公共采购专业化队伍职业道德和法律责任体系建设；可以设立中国公共采购学院，加强学科建设、理论与实务水平工作，提升队伍专业化能力；可以第三方委托参与电子化建设，促进全国公共采购统一大市场尽快形成。根据采购中心和采购人均为公务管理的原则，按公共采购行为内容、采购本质及政府与市场中介组织职能分工要求，妥善区分哪些应属于公共采购权专业化内容，哪些可以委托中介代理职能。
    (作者为中国现代国际关系研究院国际公共采购管理博士生)