2008年6月1日，由监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合出台的《违反土地管理规定行为处分办法》(简称“15号令”)正式生效，在各地引发了一场“问责风暴”，有效倒逼地方政府将耕地保护与发展经济放在同等重要的位置，对完善我国土地管理制度意义深远。
    然而，随着今年以来“双保”压力日益凸显，“15号令”中多条问责细则规定不明确、不科学的问题日益突出，基层干部在安排项目落地过程中存在因政策模糊带来的违规风险，影响了其促增长的积极性，很多基层干部建议国家抓紧出台政策解释。

    “问责面积”应明确界定

    “15号令”规定，年度内辖区违法占用耕地面积达到新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上的，对县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员予以问责，情节严重的可处以撤职处分。有了这个硬标准，无论地方政府土地违法的招数有多少，只要触及这条线，都可能被追究责任，甚至丢“乌纱帽”。
    本报记者在国家土地督察西安局了解到，在今年的第九次卫片执法检查中，陕西省宝鸡市渭滨区、咸阳市秦都区违法占地面积超过了15%的问责“红线”，陕西国土厅立即采用“休克疗法”，冻结了两区用地审批，同时对两市政府主管领导进行约谈。这一事件公开后，在西北五省各级领导中反响强烈。尽管今年以来西北五省“扩内需”用地矛盾非常尖锐，但1至3月份违法用地面积却同比下降了32%。
    在记者调查中，很多基层干部对15%违法面积具体如何界定存在不同看法：
    第一，先行开工项目占地面积是否纳入违法面积？地处武汉市黄陂区的亚洲最大铁路编组站———“武汉铁路北编组站”，是国家重点工程，涉及征地面积445公顷。黄陂区国土局局长杨枫说，该项目是经过湖北省和铁道部共同协议立项，经过国土部预审批复后开工的，目前已经建成。然而项目的征地报批手续才报到武汉市，正在等待国土资源部批准。要是把这个项目的用地视为违法，那黄陂区违法用地比例将高达30%，区长应该被严厉问责；但若把这个项目剔除，则全区违法用地面积不到7%，是全市执行土地管理比较好的区。“各地类似交通、电力类国家项目很多，国土资源部给其以‘先行开工’政策。但到了问责的时候，这些项目是否纳入问责面积，是基层政府最关心的。”
    第二“生地”。湖北省鄂州市国土局总工杨崇炎则说，按照目前的报批供地程序，土地从拿到批文到供地完成前，还要完成对所供地块的平整、三通一平等，使其从“生地”变成“熟地”。在认定违法面积时，如果把这部分“批而未供”的地也认定为违法面积，就不太合理。

    用地程序违法竟是欠费造成

    按照现行规定，新增建设用地有偿使用费是由用地所在地向中央财政缴纳，中央和省按三七分成。在中西部一些地区，对因欠缴“新增建设用地有偿使用费”引发的程序违法，是否该纳入问责有不同意见。
    在西部甘肃、青海、宁夏等地，很多违法用地的出现，不是因为没有指标或规划、环保不到位，而是因为没有钱缴纳“新增建设用地有偿使用费、工业用地出让最低价”等。
    国家土地督察西安局姚青林副专员认为，西部地区财力有限，招商引资困难。好不容易引来一个好项目，前期所有审批都通过了，仅仅因为没有钱缴纳“新增建设用地有偿使用费”，导致用地批文被国土部门扣而不发，出现用地环节程序违法。
    记者调研发现，这种状况不仅出现在相对贫困的西部，在基础设施项目集中的中部地区也很普遍。湖北省鄂州市国土局总工程师杨崇炎表示，中央扩内需的很多工程，比如道路基础设施等，是政府投资的项目，本来就没有社会化的建设主体。地方政府完成项目投资和配套都很勉强，根本拿不出钱缴纳“新增建设用地有偿使用费”。鄂州市目前就欠省国土厅6000多万元，很多项目已经开始建设，却处于违法用地尴尬境地。
    据了解，国土部门已考虑，将用地费用政策向西部倾斜。在今年5月份出台了《关于调低工业用地出让最低价的通知》，提出中部地区工业用地出让最低价可减免50%，西部地区减免85%。但对“新增建设用地有偿使用费”还没有进行调整。
    姚青林表示，2006年国家为了控制经济过热，将“新增建设用地有偿使用费”标准调高了一倍，成为调控宏观经济的重要土地闸门。但在当前“保增长”背景下，该费用则应该适时调减。西北地区经济困难，相当部分县市由于欠费，造成部分土地手续难以办理，形成事实上的违法。建议国家对东、中、西部新增建设用地有偿使用费征收标准加大差别对待力度，调低西北地区征收标准，震区灾后恢复重建项目、民生工程和利用国有未利用地搞建设项目则免除或减收。

    问责“红线”让地方干部无所适从

    一些业内人士认为，在今年“扩内需、保增长”大背景下，各地均出现用地供求矛盾尖锐的状况，以上形成事实的违法违规行为，虽然在一定程度上由国家当前形势导致，但无论如何，按“15号令”规定，相关干部都可能被问责。因此，目前许多地方干部无所适从，打算审批项目用地的怕担责任，不审批则担心耽误项目落地，已审批项目用地的提心吊胆，担心遭“秋后算账”、扩内需保增长阶段过去后被问责，陷入了多难境地。
    基层干部建议，在当前敏感时期，应尽快对问责制进行全体系完善，及时出台明确的政策说明，同时建立违法违规提醒预警机制，在严格执法的同时合理保护干部，引导地方干部依法用地，力保经济增长。