○2008年我国居民消费率仅为35.3%。建议用5年左右的时间使我国居民消费率达到“十五”规划所确定的目标，即50%；再用5年左右的时间，到2020年使居民消费率提高到60%左右。

    ○过去十年，我国劳动报酬占GDP的比重下降13个百分点左右，假设这个指标都维护在十年前的水平，以2007年GDP水平测算(25.4万亿)，13%折合为3万亿左右。如果这3万亿能够分配给劳动者，并且投入到消费领域，将对扩大消费产生巨大的促进作用。

    ○与其提高出口退税，变相为国外消费者发购物券，不如将这些资金用于国内企业减税，营造宽松的发展环境。积极减税让利政策应更多地向中小企业和民营企业倾斜。

    ○当前我国政府消费占总消费的比重比较高，在一定程度上扭曲了总消费结构，改变了社会消费行为以及企业的投资行为，使扩大内需的政策目标在实践中走形变样。因此在扩大内需的进程中，重点是有效约束政府消费。

    中国改革发展研究院日前在北京召开以“扩大内需：体制与政策”为主题的改革形势分析会。来自国家发展和改革委员会、国家人口和计划生育委员会、住房和城乡建设部、财政部、国资委、国务院发展研究中心、中国经济体制改革研究会、中国注册税务师协会、国家行政学院、中国社科院、清华大学、北京科技大学等单位的专家学者等四十余人参加会议。
    会议围绕如何扩大内需进行深入探讨。与会专家一致认为，扩大内需是我国新阶段改革发展的重要战略方针。无论是从当前反危机的现实需求出发还是从中长期转变经济发展方式出发，迫切需要全面推进体制创新和政策调整。

    一、把扩大内需作为新阶段改革发展的战略性目标

    扩大内需是我国经济社会转型发展的客观要求。有专家认为，当前国际金融危机在给我国经济社会发展带来巨大冲击的同时，也为经济发展方式从生产主导型向消费主导型转变提供了重要的历史机遇。有专家提出，进入新阶段，我国国民消费转型升级趋势明显，但生产主导型发展模式制约了消费升级，使我国从生产大国转向消费大国难以取得实质性突破。为此，适应发展新阶段的要求，形成消费主导型经济发展模式迫在眉睫。也有专家指出，当前我国面临的经济问题，固然有国际金融危机冲击的影响，但更主要的根源在于国内经济社会深层次矛盾与问题，尤其是内需不足、消费不足及经济增长方式转变滞后。为此，扩大内需，不仅是经济社会结构调整的基本要求，也是后转型时期改革发展的重大任务。
    有专家指出，从中长期看，扩大内需是直接关系经济社会全面发展的大战略。一是扩大内需与人的全面发展直接相联。扩大内需的关键是扩大消费，消费的最终目的是为了人的发展。我国改革开放30年最大成就是积累了大量的物质财富，但人力资本的积累还远不到位，促进人的发展的体制机制还不完善。二是扩大内需是实现共享式发展的重要途径。有专家指出，只有扩大内需才能实现共享式发展，而仅扩大外需很难做到。三是从转变经济发展方式看，只有把经济增长建立在内需的基础上，扩大最终消费需求，带动相关需求，降低对外部市场的依赖，才能有效转变经济发展方式，增强经济发展的协调性和可持续性。有专家明确表示，未来即便外需得到有效恢复，还是要把扩大内需作为新阶段改革发展最重要的战略。
    扩大内需应制定明确的战略性目标。有专家认为，扩大内需应有清晰的规划，尤其是提出明确的目标。例如，可以把居民消费率作为消费大国的核心经济指标之一。2008年我国居民消费率仅为35.3%。建议明确规定，用5年左右的时间使我国居民消费率达到原来“十五”规划所确定的目标，即50%；再用5年左右的时间，到2020年使居民消费率提高到60%左右。
    有专家建议，确定扩大内需的目标，需要把握新阶段的新特点。与十年前应对亚洲金融危机相比，当前扩大内需、尤其是启动消费有其显著特点：一是消费和私人财富积累密切相关，使扩大内需不仅是一种消费，也是一种财富积累；二是在当前消费更多地利用信用资源的背景下，其与风险的结合程度比以往任何时候都高；三是传统的消费数量扩张与现代的消费结构升级紧密结合；第四，改善性消费与保障性消费的结合程度越来越高。
    抓住当前扩大内需有利时机的关键在于加大体制改革和政策创新力度。有专家指出，当前我国实施积极的扩大内需战略，有比较好的时机与条件。一是随着各级政府一系列反危机政策效果的逐步释放，我国宏观经济形势趋稳，保增长政策成效初现；二是消费增长速度有提高的趋势，消费对经济增长的拉动作用正在显现；三是外部市场对我国产生的压力越来越大，形成明显的“倒逼改革”的态势。
    有专家提出，抓住扩大内需有利时机的关键在于推进体制改革和政策创新。在这方面，要努力实现“三个结合”。一是实现短期和中长期结合。在扩大内需时，要超越短期性考虑，从中长期的全局性战略目标角度进行分析。二是实现政策调整和体制改革结合。三是外部和内部结合。有专家进一步指出，当前扩大内需必须有效处理四个方面的关系，做到“四个避免”：一是有效处理投资和消费的关系，避免投资增长快而消费增长慢；二是有效处理政府投资和民间投资的关系，避免政府投资增长而民间投资萎缩；三是有效处理扩大内需和产能过剩的关系，避免形成新的产能过剩；四是有效处理扩大内需与体制改革的关系，防止国进民退，避免旧体制的回归。

    二、在深化改革中打破制约扩大内需的体制障碍

    打破垄断，推进要素市场化改革，扩大民间投资。有专家指出，要扩大民间投资，关键在于打破垄断，推进要素市场化改革。例如，金融等高端服务业的投资应该加快放开，吸收民间资本参与投资。这既有助于解决行业发展问题，也有助于解决大学生就业问题；再例如，目前投资最大的领域是铁路，但铁路的垄断程度也是最高的。在路网、价格、车辆调动等各个环节受到控制的情况下，民间资本是不可能也不愿意进入的，由此限制了民间投资，也对扩大内需造成不利影响。为此，全面启动民间资本投资，要打破垄断，推进要素市场化改革，在重点领域和关键环节创造各种市场主体平等参与竞争的环境。
    推进收入分配体制改革，改变“三个集中”的倾向。有专家指出，内需难以扩大、消费不足，与收入分配结构不合理直接相关。目前在初步分配中存在“三个集中”的倾向，即：从社会和政府角度看，财富不断向政府集中；从劳方和资方角度看，财富不断向资方手中集中；从普通行业和垄断行业角度看，财富不断向垄断行业集中。这导致劳动者难以充分分享经济增长的蛋糕，消费占GDP比重持续下降。
    有专家提出，扩大内需，关键在于推进收入分配体制改革，完善收入分配制度，扭转“三个集中”的趋势：一是推进经济结构和政治制度、社会制度等结构性改革，从结构上解决国家、企业、个人如何分配的问题，建立稳定的利益博弈机制；二是完善基本公共服务体制建设，尤其是加快建立社会保障制度，以此从制度上解决民生问题，全面提高普通老百姓的消费能力。
    有专家指出，过去十年，我国劳动报酬占GDP的比重下降13个百分点左右，工资占GDP比重下降5个百分点左右。假设这两个指标都维护在十年前的水平，以2007年GDP水平测算(25.4万亿)，13%折合为3万亿左右，这意味着劳动者能多拿到3万亿的收入；再就按工资算，5%折合1.2万亿。如果这3万亿或者1.2万亿能够分配给劳动者，并且投入到消费领域，将对扩大消费产生巨大的促进作用。有专家提出，如果不解决劳资收入分配比例关系失调等重大问题，仅采取一些小的政策调整，无异于扬汤止沸。
    把城乡制度一体化作为扩大农村需求的制度基础。有专家认为，扩大农村需求的基础在于打破城乡二元的制度安排，推进城乡一体化进程。专家指出，扩大消费应加快推进农民工市民化进程。如果能够在制度层面解决1.6亿农民工及其家庭的市民化问题，改变其生活方式，由此所释放的消费空间将难以估量。同时，农民工市民化后，必然带动输出地的土地流转，尤其是在宅基地流转方面形成巨大的市场空间。但目前推进农民工的市民化进程在地方层面存在许多障碍，需要从国家战略层面考虑。
    有专家指出，当前城乡收入差距较大，农民增收困难，根本原因是农民缺乏人力资本，就业能力不足。为此，各级政府应当出台“农村人力资本规划”，加大农民人力资本投入，促进农村人力资本积累，提高农民综合能力，为农民市民化奠定基础和提供条件。有专家指出，解决农民问题的关键是城市化，但现在城市建设追求整齐干净，还有各种行政门槛以及歧视农民权益的制度壁垒，大大影响农民在城市就业以及相应的市民化进程。
    完善扩大内需的财税金融体制。有专家指出，扩大内需需要推进宏观层面改革，核心是财税金融体制改革。在财税体制方面，有专家指出，要打破地方政府对土地收益的依赖；尽快开征环境税、物业税等以形成地方政府稳定的主体税源；并且在征收方式上(生产环节征收或消费环节征收)上进行变革。在金融体制方面，一是大力发展民间金融，加强村民银行和贷款公司建设并提供相应政策支持和服务；二是加大对中小企业的金融支持。有专家认为，出于风险控制的考虑，银行存在明显的大企业贷款偏好，对中小企业贷款存在隐形歧视，包括民生银行这样的由民间投资建立的银行，贷给中小企业的只有23%，这导致中小企业资金紧张，发展受限。三是借鉴当前比较完善的支持出口的信用和金融体系，改革内销的信用支持体系，降低国内金融信用风险，鼓励并支持出口外贸企业转向内需生产。

    三、在政策创新中积极有效地扩大内需

    扩大投资的重点在于启动民间投资。有专家提出，当前，以政府“放债”为主要推动力的扩大内需难以持续，需要尽快启动民间投资。如果政府投资不能对民间投资产生积极的带动作用，投资以及整个经济回升的可持续性将难以保证。有专家认为，从当前情况看，应从影响民间投资增长的关键因素出发，对症下药。一是国际金融危机严重影响国内外投资者信心和投资能力；二是在公共服务投资门槛较高的情况下，民间资本投资空间缩小；三是政府投资在一定程度上对民间投资产生“挤出效应”。为此，要加快政策调整，尽快启动民间投资。
    在具体政策建议上，与会专家认为，长期以来，我国企业税费负担过重、居民消费增长过于缓慢已成为制约经济发展的重要因素，应实施更加“有的放矢”的“积极减税让利”政策，其主旨在于给企业减税、让利，增强企业活力，提高公众创业热情和消费能力，从而促进和拉动经济增长。
    有专家指出，自去年8月以来，我国已经数次上调出口退税率，但政策效果并不理想，出口依然“一路下滑”。从国际市场的情况看，与其提高出口退税，变相为国外消费者发购物券，不如将这些资金用于国内企业减税，营造宽松的发展环境。企业是经济发展的生力军，是国家财政的主要来源。危机背景下，政府更有责任给企业减税，共克时艰。在此基础上，有专家进一步指出，积极减税让利政策应更多地向中小企业和民营企业倾斜。建议放宽对中小企业的专项贷款，为其提供技改、融资便利，解决其在转型升级时期的特殊困难。
    加大农村基础设施投资力度。有专家认为，当前家电下乡等扩大农村内需的政策已取得一定效果，下一步，应针对农村有效需求，采取更具针对性的政策措施。有专家指出，加快农村基础设施建设，特别是农业基础设施建设是扩大内需的重要领域。此次4万亿的政策投资总量中真正涉及农业的约为3700亿，不到10%。从农村发展角度看，城乡基础设施建设是加快城市化发展的重要条件，政府应将财政资金更多地投入到县乡农村基础设施等领域。有专家提出，加大农村基础设施投资力度至少可以在四个方面发挥积极作用：一是消化国内过剩产能，改变传统过度依赖外部市场的消化方式；二是缩小城乡基础设施差距，推进城乡协调发展；三是充分吸纳农村劳动力，解决农村劳动力就业问题；四是无论是以现金形式还是消费券形式来吸纳农村劳动力，都将直接扩大农村消费。
    把扩大消费的政策重点放在需求方。有专家认为，国际金融危机后我国采取一系列鼓励消费政策的重点在于补贴供给方，而从需求方角度采取的政策力度还比较薄弱。扩大消费需要加强需求方管理，实施以补贴需求方为重点的消费政策。
    有专家提出，从边际消费递减规律看，增加低收入群体的收入更有助于增加消费。从农业和农村经济形势来看，今年农业生产问题不大，农产品丰收在望；但农民增收依然困难重重，收入增速甚至可能跌到新世纪以来的最低点，这将对扩大消费产生不利影响。作为我国最大的低收入群体，启动消费必须增加农民收入，尤其是务农农民的收入。其政策重点是提高农产品价格，特别是粮食价格。也有专家认为，从短期扩大消费的效果看，在注重低收入群体的同时，要重点关注中等收入群体，他们更有可能成为扩大内需的主力军。
    有专家建议，鉴于我国收入群体的多样性、复杂性和关联性，逐一的分项政策不具有可行性，应统筹安排，整体布局，制定并实施“居民收入增长规划”，其重点是增加居民收入和扩大居民消费，尤其要明确居民收入增长率和消费率的增长目标，并纳入政绩考核指标体系中。
    实施“和谐世界计划”，把外需有效地转化为内需。有专家认为，在外需萎缩且恢复前景不乐观的背景下，我国希望通过传统的优质低价商品获取更多国际市场份额的方式已经难以为继。现行的出口退税等政策难以解决发达国家需求萎缩带来的现实问题。为此，有专家建议，在胡锦涛总书记提出“建设和谐世界”理念的基础上，可以推出并实施“和谐世界计划”，即我国政府将人民币借给其它国家投资或消费，借款国以人民币购买我国产品和服务。对此，有专家进一步指出，当前我国已具备实施这一计划的能力和基础，比如外汇储备多、人民币国际市场认同度高、已经“试水”人民币债等。而且，实施这一计划不仅有助于缓解国内产能过剩矛盾，也有助于提高我国在新的国际政治经济格局中的发言权。

    四、推进政府改革与自身建设，为扩大内需奠定体制基础

    打破两个“二元”叠加并同向作用的格局。有专家认为，新阶段扩大内需，关键在于政府转型。要通过加快政府职能转变，推进政府自身建设，为扩大内需奠定体制基础。有专家提出，我国扩大内需之所以面临重重障碍，根本原因在于行政主导型的二元结构和市场主导型的二元结构的叠加。一般来说，行政主导与市场主导的作用是相反的。市场力量如果扩大发展差距，行政力量则缩小发展差距。有些国家的发展差距比较大主要是由于市场主导的二元结构(如非洲的莫桑比克)；有些国家则主要是由于行政主导的二元结构(如前苏东国家)。而我国的发展差距，既有市场的力量扩大城乡差距，又有行政的力量在扩大城乡差距，而且两个力量的作用方向是相同的。究其根源，在于政府职能的不合理。例如，在再分配中，政府提供的基本公共服务不仅没有缩小差距，反而扩大了发展差距，并且直接制约了居民消费预期。扩大内需，要加快政府自身改革，使政府在缩小市场发展差距中发挥重要作用，进而稳定居民消费预期，提高居民消费率。 
    约束政府消费，防止挤占民间消费。有专家提出，当前我国政府消费占总消费的比重比较高。“六五”期间政府消费占总消费的比重为22%左右；此后持续上升，进入“十一五”期间，政府消费占总消费的比重达27.3%。不考虑政府等因素，政府消费比重的上升在一定程度上扭曲了总消费结构，改变了社会消费行为以及企业的投资行为，使扩大内需的政策目标在实践中走形变样。因此，在扩大内需的进程中，重点是有效约束政府消费。
    加快推进行政管理体制改革。有专家指出，中央提出“有保有压”，但在当前GDP考核模式下，很多地方政府基本上是只保不压。根源在于，地方政府主动压缩自身所在地区的产能，会在短期内对GDP增长带来负面影响。其负面结果是一些地方的落后产能增长反而更快，落后产能过剩的问题进一步恶化。打破“只保不压”的怪圈，关键在于加快行政管理体制改革，改变干部考核机制。
    有专家认为，影响扩大内需的深层次体制因素来源于政治领域，核心是由谁来主持国民收入分配。如果由脱离公众的利益主体(如垄断企业)来主宰国民收入分配，社会公众缺乏话语权的话，收入分配必然向垄断企业集中，使垄断企业在收入分配中所占份额大大高于其他劳动者的份额。因此，扩大内需必须打破劳动者缺乏发言权的制度安排，保障其在收入分配中的权利。有专家建议，在实践中可采取多种形式。比如构建社会红利体系，不仅能使劳动者获得最基本的保障，也能使其参与国有资产、国有资源的收益分配，进而从体制上解决产业结构扭曲和投资消费结构扭曲的问题。
    (与会专家学者的发言本版将从下期连续刊出，敬请关注。———编者)