经济参考报

有关专家近日解读上海户籍制度沿革方向

仍需控制人口，但不限制人才

2009-02-24 本报记者：高路来源:经济参考报

　　23日，在上海市高校毕业生就业指导中心内，相关人员在办理外地毕业生户口进沪事务。新华社记者 :刘颖摄

　　上海公共行政与人力资源研究所公共行政研究室主任张子良解读23日公布的上海“居住证转户籍”政策时表示，上海正在逐渐形成“柔性的居住证”与“刚性的户籍”互为补充的户籍制度，今后上海人才引进及户籍政策的基调可以理解为“仍需控制人口，但不控制人才”。
　　张子良曾参与2008年上海市委“加强人才培育与引进”重大调研课题，这一课题被认为与此次上海户籍新政的出台关系密切。
　　张子良说，回顾上海户籍政策，经历了一段从没有控制，到收紧，又放开，又再适度收紧的过程。在这个过程中，上海的人才引进及人口综合调控方式逐步趋于科学和人性化。
　　据了解，解放初期到上世纪50年代中期，上海没有严格控制户籍，城市外来人员都能获得上海户籍；从1958年到1988年，由于大量城市人口出生，上海收紧了对外来人员的户籍开放度。户籍开始“指标控制”，每年新增指标不到一万人，主要给予上海急需引进的人才、归国华侨、大学毕业生等；上世纪80年代末期，上海城市人口进入负增长，城市对人才需求量增加，户籍指标与企业的投资规模、所在行业等开始关联； 1994年，上海试行外来常住人口的蓝印户口政策，以促进投资和房地产行业发展，1998年，蓝印户口对满足一定条件的外地购房者放开；2002年，上海停止受理申办“蓝印户口”。
　　上海的居住证制度始于2002年，分为人才类、普通从业者类、投靠亲友类三种，对于高校毕业生的户籍发放开始按人才类别、成就、贡献等实行“打分制”，每年3万至4万外省市在沪毕业生中约有2万人在上海落户。2004年，上海扩大了居住证使用范围，在各类来沪人员中推行，按不同条件分为引进人才、务工经商和投靠亲友就读等三类。其中，对引进人才居住证每年核定一个进户籍的指标。自此，上海引进人才的方式逐步呈现“拐点”，2005年，上海通过居住证引进人才的数量首次超过了通过户籍引进人才的数量。截至2007年，外来人才到上海落户人数为2.42万人，而获得人才类居住证的人数为5.43万人。
　　张子良认为，上海推出的以就业为办理前提的居住证制度，促进了人才的有序流动和柔性流动。但居住证与户籍相比在功能上还有“力不能及”之处，例如子女就学、社保衔接等，这易使不少外来人才缺乏对上海的心理认同，认为自己只有一个“临时身份”。目前，上海实行居住证为主渠道、居住证与户籍“双轨并行”的人才引进方式，迫切需要建立居住证与户籍的衔接机制，以“留住需要的人才”。
　　张子良说，此次上海出台的户籍新政策，有助于集聚各类人才、推动上海发展。上海正加快国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心“四个中心”建设，人才是非常重要的一大助力。目前，上海人才总量不足、高端人才聚集不够，这制约了当地产业结构优化升级和城市竞争力的提升。
　　“为此，此次新政策对人才作出倾斜，符合所设条件的优秀人才将优先‘入围’，并按照先来后到的顺序排队‘轮候’。”张子良说，这意味着上海已形成了“仍需控制人口，但不控制人才”的政策导向。