《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》施行已经十几年，但作为建立覆盖城乡居民的社会保障体系中的重要一环，农村的社会养老保险制度目前却基本处于停滞徘徊状态。许多基层领导和社会保障专家在接受记者采访时表示，目前这种以农民自己缴费为主的农保方式已经远远落后于社会发展的现实，亟须从四个方面进行改革。

各级政府必须加大对农保的财政支持力度

　　首先，制约农村社会养老保险发展的关键因素是资金问题。
　　首都经济贸易大学金融学院教授庹国柱在接受记者采访时表示，老农保那种完全以个人唱主角，政府不承担责任的方式已经彻底不适应当下覆盖城乡居民的社会保障体系的建设了。如果继续下去，将不利于城乡社会协调发展。“政府财政一定要支持，哪怕是给予相对较低的保障。”
　　“随着经济发展和国家财政收入的增加，财政的公共性应该放大，更多地用在农村居民的社会养老保险等涉及民生的问题上。”中央财经大学保险学院社会保障系主任褚福灵对记者说。但中华全国总工会副主席、书记处书记董力在中国社会保障论坛2007年年会上的发言显示，“十五”期间，社会保障所占份额仅相当于财政支出的12%左右。地方财政对社会保障的支持也不到位，以至于形成了“逐级向上看、地方找中央”的局面。
　　“这与社会保障在发达国家、新兴工业化国家乃至部分发展中国家的财政中成为主要开支项目的差距十分明显，中国财政迄今依然未能很好地承担起应当承担的救助城乡低收入家庭和支持各项社会福利事业发展的责任。因此，投入不足的局面不改变，真正意义上的覆盖城乡居民的社会保障体系建设就将遥遥无期。”中国人民大学教授郑功成表示。

农保运作模式：早统筹早受益

　　其次，农保运作模式必须统筹。据了解，目前全国31个省(区、市)的1900多个县大部分实行的都是以农民个人缴费为主、个人账户基金储备积累的农保模式。同时，部分地区根据实际情况进行试点，形成了一些各具特色的典型。其中既有经济发达地区的山东烟台做法、北京大兴做法、广东东莞做法，又有经济欠发达地区的安徽霍山等地做法。
　　据王平介绍，安徽省六安市霍山县和霍邱县于全市率先建立了农村养老保险资金的统筹账户。2004年霍山县出台了《农村社会养老保险暂行办法》，明确政府承担的责任和义务，并在全市率先建立农村养老保险资金统筹账户，规定县财政在每年预算中按上年末养老保险基金积累总额的2%予以补贴，纳入统筹账户，以提高参保农民的给付标准，三年来，政府补贴资金70万左右。霍邱县也于2005年出台基本相同的办法，并将政府补贴提高到2.5%，到目前为止，政府补贴资金40多万元。由于政府重视，加大了财政投入，极大地调动了农民的参保积极性，仅有36.6万人口的霍山县，三年来就有5000多农民参保，基金滚存结余截至2007年9月突破1416万元。
　　对此，褚福灵认为，各地积极探索自然值得鼓励，但中央政府还是要出台一个统筹的方法，“城乡之间要统筹、不同地区之间要统筹，制度可以有别，但不能割裂，应当有一体化的制度设计。否则，各地自行制定其标准，一来，会给将来国家整合农保模式造成沉重的成本负担；二来，可能会使很多县区盲目照搬别人的成功模式，但自己的条件、技术或财力又达不到相关的标准而令探索失败。”
　　另外，城乡间也需要统筹，“比如目前比较突出的问题就是农民工参加城镇社会养老保险问题。”庹国柱指出，“大部分的农民工未来还是要返乡的。”“按规定，其个人账户可以带回原籍，但企业所交部分流入当地政府的社保基金账户。”安徽省劳动和社会保障厅农保处相关负责人说，“这就突出表现了目前城乡社会养老保险体系无法衔接的问题。”

农保基金运用：权限上交、规范管理

　　由于农保基金涉及到广大农民未来的生活给付问题，政府有关部门对这笔基金运用的指导思想首先是安全性第一。解决在保值的基础上如何更好的实现增值，这也是许多县、区基层领导一直在思考的问题。
　　安徽省六安市寿县劳动社会保障局副局长张太平建议，应由国家财政部发行特种国债，只允许农保基金购买，国家用这笔钱来进行投资或基础设施建设，应该比由单个县、区来运作基金更为安全。
　　对此，庹国柱认为，这个想法确实不错，但是得结合当前的实际来考虑。在我国目前的流动性过剩的情况下，社会上的钱不是太少了而是太多了，既然不缺钱那就没有发行国债的必要。另外，政府还要考虑到发债规模问题，除了农保资金，城市里还有大笔的社保资金，它们也有购买国债的需求，但政府一定要研究以求与当前的投资规模相匹配，这可是一个相当复杂的过程。
　　农保基金在管理运用上之所以问题不断，庹国柱认为，这首先还是因为当初的制度设计本身造成的问题，“农保的全称就叫县级统筹农村社会养老保险，规定农保基金要以县为单位统一管理。因此，资金的收归管理都在县上，地、市、省、中央政府在名义上都无权调用这笔钱。但是，由县里的经办机构来管理这么大一笔资金，他们缺乏投资经验、相关技术及人才，投资风险很大。所以，真正要让这笔基金保值增值，就不应该让基层运作，至少要交到省一级；又或者交由专门的保险公司的资产管理公司代办，因为资金运用毕竟是他们的强项。”对此，中央财经大学保险学院社会保障系主任褚福灵认为，可以建立一个专门的金融机构，如社保银行，由专业人员专门管理这笔资金并负责投资。
　　其次，在基金的管理上，褚福灵认为，一定要强调收支两条线管理，保证管事的不管钱，管钱的不管事，专款专用，规范制度，从同级财政或其他渠道来支付人员工资和工作经费。
　　第三，褚福灵认为，相关的监督机构一定要落到实处。比如现在有些地方设立的社会保险基金监督委员会，一定要定期进行抽查、听取汇报，公布每年的收支、投资及收益等情况，同时加强相关的审计监督、财政监督、行政监督和舆论监督。

办公经费、人员编制纳入同级财政要落到实处

　　最后，经办机构办公经费及工作人员的编制问题一定要合理解决。根据《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》规定，县(市)成立农村社会养老保险事业管理机构，经办农村社会养老保险的具体业务，管理养老保险基金。
　　据王平介绍，这个机构原隶属民政部门，后来移交到劳动保障部门，其性质为自收自支的非营利性事业机构，办公经费和人员工资以前全是按年新增保费的3%来提取。后来，劳动和社会保障部、民政部、审计署联合下发文件，要求将农保机构的办公经费和人员待遇纳入同级财政预算，同时取消从收取的农保基金中提取管理费的做法，杜绝挤占挪用基金发工资等现象。
　　另外，还有相关工作人员的编制问题也很让相关部门头疼。“无论是以前在民政局，靠提保费发工资；还是现在划归到劳动和社会保障局，由财政统一预算拨款发工资，我们的编制都是属于自收自支事业编制，而并非政府的财政拨款编制。搞保障的人自己没有保障，这让我们怎么安心去工作啊？”六安市寿县农村社会养老保险事业管理所员工朱凯这样告诉记者。
　　据该所所长蔡传文介绍，该所共有八人，其中除他自己是由局里委派下来管理该所，因此具有县财政拨款的事业编制外，其余七人均属自收自支事业编制。
　　宿州市劳动局副局长葛振平也告诉记者，经办人员编制问题在宿州市同样存在。“有的县有十几个经办人员，如果从民政局移交过来，这些人的编制谁来解决？光靠劳动局自身是无法消解的。”
　　王平表示，经办机构办公经费及工作人员的编制问题是农保制度改革的一个重要方面，它直接影响到经办人员的工作积极性问题。这一方面，相关同级政府一定要酌情考虑、仔细研究，并按照劳动保障部等部门联合下发的文件精神落到实处，切实解决这些人员的后顾之忧。