近日，备受期待与关注的《城乡规划法》，经十届全国人大常委会第三十次会议表决通过，将自明年1月1日起施行，现行《城市规划法》同时废止。这部法律的最大亮点之一，就是城乡规划纳入一体化管理。
　　“规划是龙头”，一句经典的概括表达出社会各界对规划的期望，但也有人说规划只是水龙头，放大一些或关小一些都由地方政府领导说了算。城乡规划一体化，无疑将成为另一种破解城乡二元经济社会结构的“坚冰”之举。

安徽徽州区潜口镇群众正在建设新房。新华社记者 马平 摄

农民成为城市扩张的“驱赶”对象

　　城市越扩越大，农房越建越偏，农民越迁越远。
　　随着城市化进程加快，在不少地方，农村与农民成了一个被大城市扩张所“驱赶”的对象。在南方某省，有关部门要规划建设一条东西向高速公路，从一个村子横穿而过，农民不得不往北搬迁；不久，又有一条南北向高速公路从此东西向穿越，农民不得不又根据公路建设规划需要，再次搬迁。
　　浙江省一位研究人员说，由于以前没有对城乡进行统筹规划，在快速城市化过程中，一旦一些重大建设项目突破规划建设用地范围，就会变得无规划依据可循，变成想建到哪里就建到哪里，造成城市功能布局结构失调；另一方面，也由于缺乏对城乡统筹规划，使得一些区域性重大基础设施建设用地难以进行前瞻性规划预留控制，以至于建设项目实施时拆迁量巨大，不仅影响了群众的生产生活，也造成了政府投资的巨大浪费。
　　“同时，由于城市规划主要以城市为中心，经常漠视村庄的存在，简单地将其作为被拆迁的对象，在规划实施中一次又一次地让农民们向城市边缘地区搬迁，从而造成了城市郊区村庄‘屡建屡拆’的恶性循环，这也是‘城乡二元经济社会结构综合征’的一个集中体现！”这位研究人员说。
　　近十年来，伴随着工业化、城市化进程的不断推进，自发型、本地化的乡村工业化过程创造了丰厚的社会物质财富，也改变了城乡土地利用格局，打破了城乡明确的分界线，“借规划批地”、“靠规划扩张”引发了许多社会问题，政府、公众包括规划师，对“就城市论城市、就乡村论乡村”的二元规划制定与实施模式产生了极大的怀疑，“一法一条例”遭遇法律信任危机。
　　“规划是龙头”，但也有人说规划只是“水龙头”，放大一些或关小一些都由地方政府领导说了算。比如说人口规模、城镇性质等传统规划的重点内容，不同规划师对同一个地方的结论也可以差别很大，这些现象的背后，实际上是规划法律体系的不完善，也就是“自由裁量权”太大，科学性不强。
　　“最后的结果就是，在城市规模扩张过程中随意性太大，如果忽视了资源的承载力、交通的承载力、环境容量的承载力，部分农村、农民的利益必定受到损害。”宁波大学建筑工程与环境学院教授张殿发说，“作为‘一法一条例’的有机统一体，城乡规划法有望解决城乡建设的诸多混乱现状，可在法律之外，我们应该在主观上培养更多的尊重农民利益的意识！”

“有新房无新村”，乡村简单“克隆”城市

　　在新农村建设过程中，可以看到许多农村中一批批新房建成。然而令人尴尬的是，这些新房零散分布，没有条理，结果都是“有新房无新村”。
　　新农村建设存在规划空白，在高校工作的规划师张美亮感受最深：“就拿教材来说，我特别注意到，老教材就与新农村建设脱节很多，在规划上，我们过去给学生讲的都是城市规划，没有农村规划，学生们在搞农村规划时，都只能照搬城市小区规划，可城乡毕竟不同的，城市有排污系统，农村怎么办？这些都是缺陷。”张美亮认为，城乡规划一体化，千万不能误解为乡村“克隆”城市。
　　过去由于农村建设规划存在空白，不少人就干脆参照城市规划，城里有什么，农村就有什么。浙江省长吕祖善曾表示，这两年讲统筹城乡发展，就有人错误地认为城乡“一体化”发展，就是城乡“一样化”发展。事实上，城市和农村在功能和形态上是应该有区别的，城乡一体，重要的是要把城市和农村有利于生产、方便生活、提高生活质量等实质性内容统一起来，不是形式上的“一样化”。比如城市规划建设绿地，有的地方农村建设也要建绿地，就可能与实际情况相脱节。绿地是城市改善市民居住环境、提升休闲方式品位的事物，而在农村则有农民自己的休闲方式，两者不尽相同，不能一味照抄照搬。
　　在农村工业发达、外来务工人员较多的慈溪市，宁波大学建筑设计院曾经参与一些村庄规划的编制过程，遇到许多困惑。当时，对于规划师来说，农村规划主要靠村镇规划标准，可其中从用地分类到相关指标，对于外来务工人员基本上没有考虑。事实上，有的村庄外来务工人员总量比当地村民还多，规划编制过程是遵循“人口规模——用地规模——设施配置”这一主线，数量庞大的外来务工人员基本上不可能参与到人口规模预测中，直接导致设施配置出现规划超标而实际远远不足的矛盾。
　　一些参与浙江慈溪市农村建设规划的专家举例说，比如模仿城市的农村公共厕所设计是最典型的案例，规划是每日50人次使用，实际使用是500人次都不止，公共厕所成为农村河道主要污染源之一。再如农村住宅，规划的村民住宅建筑用地，是针对在籍村民的，因为农宅的新建、扩建与改建都是在宅基地的基础上进行的，外来务工者不可能在务工地拥有宅基地使用权。规划的严重不足与巨大现实需求，导致农民违章扩建，进而出租牟取利益，最终的结果是违章建筑越来越多，人居环境越来越差，邻里纠纷不断。

既要统筹安排，更要“量身定做”

　　近三年以来，浙江省开展了县市域总体规划编制的试点，将整个县市行政区域作为规划区，统筹布局城乡居民点、产业发展空间、生态保护空间、农田保护空间和区域基础设施通道，实现了城乡规划在县市域的全覆盖，与土地利用总体规划进行了较好衔接。
　　“浙江省之所以在统筹城乡规划方面做得比较早，这完全是逼出来的。全省人多地少，城镇与村庄十分密集，设施建设关联度大，特别是平原河网地区区域一体化发展的程度比较高，在新农村建设与城市化进程中，必须把城乡规划统筹考虑进来。”浙江省建设厅城乡规划处处长姚昭晖说。
　　对于新农村建设来说，浙江统筹城乡规划取得的最大效益就是城乡公共服务设施得到了统筹配置。义乌市建成了总长35公里的横锦水库引水工程，投资1.3亿元铺设和改造城区供水管道200余公里，受益镇达五个，覆盖人口达43万人。在整个浙江省，通过供水管网延伸和新建、改造镇级水厂生产工艺等途径，城镇集中供水新增农村覆盖人口预计达到110万人以上。
　　在慈溪市匡堰镇徐家漕村，宁波大学的规划师主动走下来，吃住在村里，根据当地私营企业多、居住与生产混杂的特点设计了村庄规划，没有像其他农村规划一样照葫芦画瓢，规划不但考虑到简单再生产的需要，而且还缩短了生活与生产污水处理的管道，减少基础设施配套成本，节约了村开支。一位学生说，城市规划各有风格，现在农村规划也能“吃小灶”，这才是真正的城乡统筹。