近年来，长江水质持续恶化。环保专家指出，随着三峡工程的建成，南水北调工程的实施，保护好长江水资源将对长江流域、华北、京津地区乃至全国的经济与社会可持续发展产生重要作用。我国应从现在起采取有力措施进行综合治理，维护健康长江。

“九龙治水”难阻长江水质恶化

图为江西省九江市一化工厂将工业废水通过暗管排入长江。本报记者 徐旭忠 摄

    目前，长江流域在水资源管理上有“九龙治水”之说，即水利、环保、渔业、林业、航运、城建、地矿等部门都涉水、管水。比如，水利部门主要对江河湖库等水源地和农村水利、防汛抗旱负责；城市供水、排水和城市地下水由城建部门负责；城市以外的地下水由国土部门的地矿局主管；城市排污由环境保护部门把关；水生生物保护则由农业部门下属的渔业部门负责；湿地由林业部门负责；内河航运由交通部门负责；安全饮用水标准由卫生部负责制定。
    专家们认为，这种“九龙治水”的机制表面上集中了众多部门的力量，但事实上并不能达到“团结治水”的目的，客观上反而鼓励了各地区、各职能部门从局部利益、单一目标出发，对长江水资源的某些功能进行“分而治之”。
    水利部下属的长江水利委员会是长江水资源管理的流域性管理机构，主要负责长江防洪、水环境保护等。但有关专家认为，要让一个副部级单位统管整个流域内的水资源工作，无法实施政府间的协调，也不能担负起流域资源和环境的责任。河流管理与防污是一项系统工程，针对我国河流的特点，应加强跨部门、跨地区的协调，加快实施流域综合管理措施。
    国家自然科学基金委员会主任、中科院院士陈宜瑜认为，当前长江流域管理存在的主要问题包括：现有的流域管理机构职能单一，管理手段不完善，无法承担起流域综合管理的职责；法规协调性不够，缺乏统筹考虑流域综合管理的法规；水资源与水环境管理机制存在明显的冲突，阻碍流域综合管理措施的有效实施；利益相关方参与不足，公众权益得不到保障。

打破流域综合管理困局

    长江水利委员会的环保专家翁立达介绍说，在一些发达国家，事实上也有河流被严重污染的情况。如莱茵河、多瑙河等，在上世纪七八十年代由于两岸布局发展了许多工业，对河流造成严重污染。之后这两个流域都成立了有由多个国家参加的国际保护委员会，采用流域综合管理措施，特别是加强了流域内相关机构的合作与协调，实施全流域综合规划，这些河流都得到了治理和恢复。这些国外在江河治理方面的成功经验和做法，也可应用到长江流域管理实践中。
    受水资源、航运等产业布局因素的影响，工业沿江或沿河布局已经成为一种模式。沿江和沿河地区的经济发展应该充分考虑流域的生态承载力，需要协调发展与保护的关系。就长江情况而言，当务之急是要针对不同河流出台一个全流域综合规划，并赋予其更高的法律地位，从实现资源、人口和环境协调发展的高度，对水资源保护以及水生态保护进行统筹安排。专家指出，全流域的综合规划，将从流域的生态承载力出发，突破地区和部门之间的障碍，综合考虑流域内自然资源的合理开发与保护、主要产业的发展政策与布局原则，科学地协调上下游、左右岸在资源利用和产业布局方面的关系，以流域内水、土、生物等自然资源的可持续利用、流域内健康的生态系统所提供的服务功能来支持流域社会经济的可持续发展，实现保护与发展的“共赢”。
    同时，综合考虑生态环境与社会经济诸多因素，将长江划成若干个功能区，因区施策地进行污染防治。翁立达介绍说，每一条河流的不同区域因水流、河床等条件不同，有着不同的水环境承载能力，同一个水体在不同的水文情势下其水环境承载能力也不一样。因此要综合考虑各方面因素，将河流合理划成若干个区域，根据每个区不同的功能要求确定各自的水质目标，按照每个区不同的水量科学计算出水环境承载能力，再根据每个区域的纳污能力和污染排放现状，结合考虑工农业发展、生活用水和生态用水需要，既照顾社会经济产业布局的现状，更要指导产业结构调整和发展的布局，来制定排污的削减量，以保证该区域水质达标，实现水资源的可持续利用。

实现流域管理一体化

    长期以来，长江的水资源管理是以区域管理为主，《水法》已经明确要实行流域管理与区域管理相结合的管理体制，在流域统一规划的前提下制定专业规划、区域规划。专家建议，我国应加快长江水资源管理体制改革，实现流域管理一体化。可考虑将长江水利委员会改为长江流域可持续发展委员会(或长江管理委员会)，由国务院牵头，沿江各省、市参加，统一负责长江流域水利规划、防洪抗旱，水资源分配、综合开发利用、水环境安全保障、污染治理等有关的所有问题，具有在水资源和水环境领域监督、协调和检查各级地方政府的权力，以尽快扭转目前条块分割、各自为政、多头管理、互不协调的局面。
    一些专家还建议，为了全方位保护和治理长江，我国应通过立法保护长江，一方面制定促进循环经济发展的政策和法律法规；另一方面加大对违法排污行为的处罚力度。“要罚就应该罚到不法企业破产，应该让企业的法定代表人承担责任，不能像以往那样最多罚10万元了事，这样根本不关痛痒”。同时把对长江的生态环境的合理开发纳入沿江城市政府官员的政绩考核体系，对严重破坏生态环境并造成生态恶果的地区，应执行官员任用的一票否决制，建立绿色国民经济核算制度。
    此外，长江流域综合治理还要调动公共部门、企业和公众的共同参与，让维护河流的健康成为流域内所有利益相关方的共同目标。同时，要引入市场机制，借助经济手段，强化企业的社会责任和环境目标，降低企业的环境影响，杜绝因企业操作不当引起的环境危机。

构建流域突发性水污染协调管理机制

    有关环保专家建议，为了维护健康长江，促进流域经济社会可持续发展，我国应尽快在长江流域建立突发性水污染事件应急协调管理机制。
    一是尽早建立流域层面的、跨行政区、跨部门的突发性水污染事件应急管理机制。目前虽然各级地方政府在本行政区已初步建立起这样的应对机制，但长江流域内还没有建立省际间有关突发性水污染事件的防范、信息共享、应急指挥与处置等方面的协作平台。不同行政区域的突发性水污染事件应急预案缺乏相互衔接，不利于跨省级行政区域的突发性水污染事件的应对工作。
    针对长江流域面广、线长的特点，建议将流域应急管理机制建设的突破口首先放在三峡水库、丹江口水库等重点环境敏感区域的跨部门、跨行政区域的应急管理协作机制的建立上，以加强对这些水域突发性水污染事件的防范和应对，以点带面，全面推进长江流域应急管理机制建设。
    二是各级政府进一步加强对环保、水利、交通海事、卫生、城建等相关职能部门的突发性水污染事件应急能力，特别是应急监测、预警预报能力的建设。
    三是进一步发挥水利部门在突发水污染事件应急工作中的作用。水利部门依据《水法》负有地表水与地下水水质水量动态监测的职责，拥有一大批经验丰富的专家和完整的水文站网，长期积累了大量的水文、水质、河道等方面的基础资料，在水污染的应急监测、预警预报、水工程防污调度等方面具有不可替代的作用和优势。