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| 2010-06-25 作者:刘晓忠 来源:21世纪经济报道 |
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日前国家审计署发布了2009年审计报告。是次审计中反映出的问题包括部分政府部门挤占财政资金发放巨额津贴、利用虚假发票套现财政资金以及瞒报收入等，此外还首次披露了业界备受关注的地方政府负债状况。
当前的审计数据凸显出地方政府债务存在债务增速过快、部分地区债务负担过重和偿债风险过大，以及债务投资过度集中等问题。一方面，仅通过审计调查的地方政府性负债余额就达2.79万亿元，其中2009年新增负债1.04万亿元。以2009年33.53万亿的GDP简单换算，负债超过了全国GDP的3%。另一方面，过高的负债已使部分地方政府入不敷出。部分地方政府超过100%甚至高达365%的债务偿付比，已不得不通过举新还旧的手段偿还债务。数据显示，2009年通过举新还旧手段偿还负债的规模达到2745亿元，占全部还本付息额的48%。
同时，地方政府负债96%投向交运、市政等公益项目，既凸显出债务投资过度集中风险，也揭示了较大了偿债风险。毕竟交运、市政等公益项目普遍存在投资规模大、投资收益率较低等问题，这些项目能否最终还本付息将是一大考验。而地方政府对现有负债几乎都负有直接偿付、担保偿付和债务兜底等义务，则无疑增加了其财政风险。
日益突出的地方财政风险很容易导致地方政府无力进行公共产品和服务的供给，导致政府公共服务缺位问题。当然，由于当前中央地方政府的上下级政体关系，《预算法》规定不能举债的地方政府债务实际上将是中央政府负债，而目前中央政府负债相对较低，因此中国政府整体债务风险相对可控。直观之，当前巨额的地方债务不至于触发类似欧债危机的地方政府债务危机。
然而，中国政府整体负债的可控背后，却潜伏着日益突出的风险。首先，地方政府负债的不透明，导致了很难准确判研地方政府的负债规模。目前不论是审计署的数据，还是之前银监会发布的地方政府7.38万亿元负债，都无法准确计量地方政府的可信负债。如审计署的数字来自于所审计地区的307家地方融资平台公司，而银监会的数据来自于银行系统的地方政府负债。而且，由于目前中国尚未构建有效的政府会计准则，审计署对地方政府债务审计更多地基于具体预算项目，难以基于整体的地方政府资产负债结构加以审计。
其次，由于缺乏足够的信息透明和强力的信息披露机制，导致很难判断地方政府的债务负担的规模，其风险敞口和风险烈度等。当前，地方政府由于《预算法》不允许负债，而并不公布其资产负债状况。而且，《政府信息公开条例》等相关法律也没有要求地方政府公布资产负债信息的规定。市场既无法获悉地方政府资产结构，又无法甄别地方政府历史负债和稳定可信的偿还债务的渠道。要改变这种局面，就需要加大地方政府负债信息的透明度。
要清理地方政府负债，首当其冲的是制定政府会计准则，促使地方政府不仅公布财政预算收支状况，更引导其公布资产负债结构分布状况。这是构建政府资产负债信息披露的硬约束机制，分离地方政府与中央政府信用混用，以及修改《预算法》，允许有条件的地方发行市政债的必要前提；同时，也是斧正当前地方政府债务乱象、多头举债和隐形担保等问题的基本保障。
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