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| 2010-01-27 作者:杨志勇 来源:21世纪经济报道 |
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在过去一年，中国实施积极地财政刺激政策导致一些地方政府负债大幅增加，构成新的风险。但是，地方债务风险不是一个新问题。基层财政困难困扰地方财政至少已有十多年。中国式的土地财政在很大程度上支撑起地方财政的正常运转，但这种以土地出让金收入为主的土地财政模式具有不可持续性，亟待转变。在贯彻落实新积极财政政策的名义下，数量超过8000个，规模超过6万亿元的地方融资平台已建立起来。地方融资平台所形成的债务多属于政府性债务，在一定条件下会转化为地方政府直接负债，这更凸显地方的债务风险。
在各地一般预算收入多用于人车马喂等经常性支出的现实中，想要依靠一般预算收入来彻底解决地方债务风险问题，显然是不可能的。而且，地方财政收入在经济形势突变之时也会遭遇风险。谁又能说2009年初财政收入负增长状况不会重现？或者即使出现，也只会是昙花一现？
从长远来看，健全地方财政才是根本之策。健全地方财政首先必须承认地方财政赤字的现实，认可地方财政赤字存在的必要性，认可地方自主发债的必要性。在现实中，不承认地方债务是赤字，表面上看，这符合预算法禁止地方列赤字的规定，但这同样不利于地方政府债务信息的准确披露，不利于各界对地方政府债务风险的有效监督。必须承认，分税制财政体制下，地方财政出现赤字是一种正常的行为。在市场经济条件下，经济有周期，天有不测风云。地方财政岂能在真空中运转？
健全地方财政，不是简单地承认赤字，而是在赤字面前，寻找合理的对策。健全地方财政仍要坚持财政收支基本平衡原则。在改善民生和构建公共服务型政府的大背景下，短期内地方财政支出压力较大，但是，地方政府仍应该将赤字控制在一定程度内，让未来的盈余能够弥补当下的赤字。
健全地方财政，要求地方财政决策机制作相应的调整。游离于预算控制之外的政府性债务应全部置于财政部门和人大的监控之下。财政部门是政府综合收支管理部门，应在政府性债务管理中起主导性作用。分散的政府性债务应归类整理，最终实现所有地方性政府债务均应置于地方财政部门的监督之下。
健全地方财政，仍应进一步提高预算的硬约束程度。在地方融资平台构建的过程中，应防止银行信贷财政化，应该增强地方财政的硬预算约束。银政信贷合作过程中，政府的责任是什么，应该明确，银行和信托机构在资金提供过程中，应注意其中的风险，政府不能承担“安慰函”之外的担保责任。重构规范化的政府间财政关系，才能避免地方财政的软预算约束。否则，代偿还能力低的地方政府发债，可以预期的结果是地方将债务还了，中央财政相应增加财政转移支付。
地方融资平台的债务风险需正视，更需区别对待。融资平台的负债形式多样，但并非所有负债都会形成债务风险，并非所有负债的风险级别都一样。负债往往有项目自身所对应的资产。这些资产或通过政府划拨土地，或通过财政拨款，或通过项目融资即负债而形成。依靠负债形成资本金的项目抵御风险的能力最弱。不同收益水平的融资项目，也意味着不同的风险。收益水平高，风险低；收益水平低甚至没有收益的项目，就意味着较高的债务风险。地方债务风险不仅仅是平台风险，还有各种各样的间接负债、隐性负债、或有负债。这些负债的非直接性和非显性特征，更决定了地方政府应对债务风险的复杂性。
健全地方财政，应构建相应的政府财务报告体系，这是一项基础性工作。应进一步完善政府预算报告体系，编制政府资产负债表、现金流量表以及反映政府经济活动的相关报表。地方债务风险不仅要看负债，还要看资产。负债不仅要看债务分类结构，还要债务的期限结构。或有负债转化为直接负债是有条件的，需要找出相应的“条件”，需要测算可能转化为政府负担的债务数额。隐性负债也要根据相关条件，如人口老龄化趋势来加以测算。资产不仅要看资产总规模，而且还要看可变现资产的规模。国有土地事实上的地方所有制，再加上地方所掌握的国有资源和国有经济，都说明应对地方债务风险，中国地方政府比起世界许多国家的地方政府，更有办法。
政府资产负债表应综合反映资产负债的基本情况，为政府应对债务风险提供基础决策信息。资产规模大于负债，不见得就没有风险。现金流量表能够反映当期政府可直接动用的现金情况，解决相应的流动性问题。应对短期债务风险问题，现金流量表有着重要的参考价值。
健全地方财政，还应处理好债务存量与增量的关系问题。存量要整理归并。增量应尽可能加以严格控制，并置于财政部门和人大的监督之下，同时还应协调地方债与中央债的规模，以统筹考虑全国财政风险问题。
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