中国是一个地域辽阔，人口众多的大国，各地发展很不平衡，在推进城市化的过程中，肯定存在着快慢程度和水平高低上的梯度差。在少数发达地区率先实现全域城市化，既是遵循客观规律的明智选择，也是落实统筹城乡发展战略，实现全国城市化新突破的必要举措。

    一、全域城市化的基本含义和条件要求

    全域城市化质的规定性可以简要地表述为：在少数发达城市的行政辖区内，经过一定时段的社会发展、市场扩张、自然演进和政府推动过程，逐步实现全地域按照一般通行的城市标准、制度框架、人文理念运行。在地理位置上仍然有中心城区与偏远郊区或偏远山区之分，在产业分布上仍然有中央商务区、工业聚集区和较为分散的种植业、养殖业、林业、畜牧业之分，在居民社区规模大小和疏密程度上不同区域仍会有很大区别，但在基本社会制度设计、基本公共服务供给、基础设施建设、人员和文化交流等方面，不再设置城乡之间的藩篱，按照城乡经济社会发展一体化格局调整经济关系、社会关系和人文理念。其现实参照物可借鉴西方发达国家高度城市化后所展现的城乡形态。
    全域城市化既有质的规定性，也有量的规定性。全域城市化的过程是一个由量变到质变的演进过程。在量的规定性上，有存量和增量之分。存量是指已经城市化的部分，比如主城区、先导区、下辖市县及中心镇政府所在地、新兴工业园区及居民生活区。在这些区域内，尽管还存在着城市化程度和水平上的较大差别，但在质的规定性上已经实现了城市化。这一点是没有疑义的。增量是指那些还没有具备城市资质的区域经过一系列的改造、发展和演进过程，已经具备了城市要素的主要构件，可以不再把它们看作是传统意义上的农村，而应该按照一般城市规则加以管理运作并纳入城市序列。我们现在所设定的全域城市化目标，就是要巩固存量，累积增量，在全区域内做大和增加城市要素，最终实现全域城市化目标。在具体量化指标的设计上，可以用城市规模的扩大、小城镇数量的增加、二三产业尤其是第三产业产值和从业人员比例的提高、农村户籍人口比例的降低、城乡居民收入差距的缩小等指标进行衡量，以判断这种增量具体累积的情况。现在国内城市化程度主要用非农业人口占户籍人口比重来衡量。少数发达国家直接从事农业生产的人口只有4%，由于国情不同，我们的城市化率不可能这样高。我认为只要超过80%，就可以判断为基本实现了全域城市化。
    全域城市化，究竟“化”什么？看上去内容很多，但归纳起来，主要包括三个方面：一是人自身素质的转化；二是物质基础的转化；三是管理体制的转化。就目前中国条件而言，由于人口众多，城乡二元结构特点突出，区域差别大，还不可能实行国家意义上的全域城市化方针。但这并不排除在少数局部发达地区率先实施全域城市化战略。比如，在深圳、上海、广州、厦门、青岛、宁波、大连等一线城市，就具备了实施全域城市化的基本条件。它们的共同特点是，中心城市的聚集和辐射功能强，对周边地区带动作用大；二三产业尤其是第三产业不断做强做大，第一产业的比重已经较小；传统农业向现代农业的转变已经迈出了很大步子，初步形成了特色化、精品化、工厂化生产和销售体系；非农业人口占户籍人口比重达到60%或更高一些；经济总量和财政实力都已达到较高水准，有充足条件实行工业反哺农业，城市支持农村的方针；城乡虽有差距，但乡村贫穷落后局面正在加速改变；资源配置已经打破城乡壁垒，城乡一体化格局的雏形已见端倪。因此，在这些地区不失时机地实施全域城市化战略，不仅是可能的，也是切实可行的。我国有少数城市几年前就着手谋划全域城市化问题，是富有远见的一项战略性举措。在这件事情上，预则立，不预则废，看清了事物发展的必然趋势，及时做出超前性部署，采取实际行动分步实施，在竞争中才能抢占先机，为后续发展开拓更大空间。

    二、全域城市化的根本目标和主要任务

    1、根本目标是实现三大战略转型

    全域城市化的重点和难点不在城市，而在农村，不在已经城市化的部分，而在还没有实现城市化的部分，其根本目标是实现农村地区的三大战略转型：
    一是农业产业的战略转型。全域城市化，并不是不要农业，不搞农业，而是要实现农业产业的战略转型，即由传统农业向现代农业转型。这种战略转型的主要内容包括：技术基础转型，用现代科学技术改造武装农业产业，大大增加农业产业的技术含量；产业结构转型，面对着需求层次的提升和需求多样化，农业产业的供给结构必须进行战略性调整，重点发展特色农业、精品农业和都市型农业，以适应高端市场需求；产业组织转型，农业产业的生产、加工、储运、销售、服务等环节，应通过专业性产业组织分工协作去完成，发挥分工优势，以提高产业的组织化程度和市场竞争能力，形成规模效益。这样的农业，已经不是纯农村的农业，而是城市体系中不可缺少的有机组成部分。
    二是农村社会的战略转型。由于特殊的历史原因，农村与城市形成了互相分割的二元结构。农村的社会意识、社会结构、社会运转方式与城市相比有很大的不同。城市已经不同程度地进入了现代社会行列，而农村大都还停留在落后的传统社会阶段。解决这一问题的根本路径是通过经济、政治、文化、社会建设以及教育、科技、人员交流、产业联系、各种媒体的纽带和中介作用，把现代文明输入农村，逐步改造农村的社会意识和社会结构，把农村演变到现代社会和城市体系中来。
    三是农民身份的战略转型。农民的身份问题不是一个简单的户口问题，其包含了太多的经济、社会、政治内容。全域城市化必须解决农民的“国民待遇”问题，还农民一个平等的有实质内容的公民身份。

    2、城市化进程要以吸纳农民为主要任务

    城市化是一个不断把乡村变为城市，把农民变为市民的过程。城镇是实现这种转变的物质载体。在实施全域城市化战略中，应采取多种方式，通过城市向郊区辐射，将郊区农村变为城镇；通过建立和培育市场带动一个地方的经济发展，逐步形成城镇；通过利用区位和资源优势开发港口、资源、旅游区、经济开发区、工业园区形成城镇；通过产业转化、兴办工商业项目吸纳农村劳动力逐步形成城镇，最终将大片农村转化为城市或郊区城镇，使县区经济实力和城镇化水平不断提升。
    城市化的实质是“化”农民，而不只是建高楼大厦和广场绿地。农村人口向城市转移的过程，不可能一步到位，要经历一些中间环节和过渡阶段。他们首先作为外来人口流动于乡村和城市之间，再进而以边缘群体的形式较稳定地聚居在城市非主要区域，直到最后完全融入城市主流社会。这一演进过程是实施非农化和城市化战略的必经之路。不能因为边缘人口增加城市压力、破坏环境、犯罪率上升、形成贫民窟等负面影响的存在而人为地阻止这一进程。只能采取积极措施，兴利除弊，尽量减轻这种国内移民所带来的阵痛，帮助边缘人群尽快融入主流社会。

    3、推行以农民参与为主旨的工业化路线

    迄今为止，即使在我国少数发达城市，工业化任务尚未完成，仍需继续推进，但必须改变策略，把以城市利益为导向的工业化路线改为城乡联动、有大量农民参与的工业化路线。在法律和国家产业政策的规制下，鼓励有条件的农民创业办厂，既可以在乡村办，也可以到城市办，取消各种歧视性的准入限制。在用工政策上，鼓励农民到工商业部门就业，既可以离土不离乡，也可以离土又离乡，最终改变农民的职业身份。
    在我国，劳动密集型的传统工业仍有很大发展空间，仍有很多比较优势。用资本密集型的高新技术产业无节制挤压和替代劳动密集型的传统工业是不明智的。这样做的结果，不仅给城市就业造成困难，也堵死了农村劳动力转向工业部门的通道。在工业化技术档次的选择上，应当有一个合理的梯次结构。

    4、推进城乡基本公共服务均等化

    立足于全市城乡居民共享改革发展成果，紧紧围绕建立城乡统一的保障制度，加大对农村教育、医疗、社会保障等最薄弱、最迫切领域的投入力度，加快城乡制度接轨步伐，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。
    促进城乡教育均衡发展。大力发展农村教育，促进教育公平，提高农民科学文化素质，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。大力加强基础教育普及工作，逐步实现九年义务教育向学前和高中教育延伸。大力改善农村办学条件，因地制宜地开展农村地区教育资源整合，整体提升城市全域范围内中小学教育质量和办学水平。
    推进城乡医疗卫生事业发展。深化城乡医疗卫生服务和保障制度改革，建立城乡一体化的公共卫生、基本医疗和药品供应服务保障体系。进一步完善新型农村合作医疗制度，提高筹资补助水平，实现“人人享有基本医疗卫生服务”，缩小城乡基本医疗保障差距。
    加快社会保障体系的城乡衔接。加快整合城镇和农村各项社会保险制度，建立城乡全部覆盖、有效衔接、机制灵活的一体化社会保障体系。逐步缩小城乡间保障水平的差距，将已稳定非农就业的农村劳动力纳入城镇职工社会保险体系。统筹城乡劳动就业，加快建立统一规范的人力资源市场，完善农村就业服务网络，加强农村劳动力转移就业培训，统一城乡就业促进政策，形成城乡劳动者平等就业制度。
    繁荣发展农村文化。发挥主城区文化中心优势，建立城乡统筹的文化事业发展体制，使城市丰富的文化资源、要素和服务加快向农村地区延伸，满足农民日益增长的精神文化需求。建立起稳定的农村文化投入保障机制，实现城乡一体化的公共文化设施运行管护机制。
    完善社会管理。统筹城乡社会管理，加快推进乡镇机构改革和农村社区建设。根据城乡接合部、远郊区镇村等不同地区人口结构和规模，建立起适合和谐社区、和谐村镇建设要求的新型社会管理体系。鼓励有条件的地区加快农转非步伐，积极探索建立城乡统一的户口登记制度。

    三、全域城市化实施中需要注意的几个问题

    1、全域城市化是一个动态的社会发展和改造过程，既要积极推进，又不能操之过急，要按照社会发展的客观规律办事。有些事情是当下就可以办的，有些事情需要创造必要条件后才能办。比如社会保障制度，在全域范围内实行统一标准目前是不可能的，只能分步扩大保障范围和提高保障标准。如果在不具备必要条件的情况下，强行去做某些力不从心的事情，只能欲速则不达。
    2、扩大城市空间和规模，扩大建设用地范围，要以产业发展的现实需要和一定时期之内的潜在需要为根据。当产业的发展、项目的摆放，在现有城区已经无法安排，需要扩大城区规模时，当有些好的投资意向由于土地的局限而不能变成现实时，适当地扩大城区规划面积，为这些产业提供必要的发展空间，则是完全正确的。如果不是这样，没有足够的产业支持，或者仅凭虚幻的投资预测，在那里一厢情愿地搞“筑巢引凤”，其结果只能是浪费宝贵的土地资源和基建投资，重犯“圈地”运动的历史错误。
    3、乡镇变街道，农民变市民，不可在短时间内大包大揽，超能力地扩大范围和增加数量。变名称易，变实质内容难。如果就业、社会保障、城市基础设施跟不上，这样做的结果，不但不能给农转非的新市民带来好处，还会造成新的失业和其他社会问题。
    4、村屯合并与调整要充分尊重农民意愿，不可凭长官意志随便决定这类事情。现在的村屯格局，是多年自然演化和选择的结果，有众多的经济、地理、气候、人口、文化等要素凝固其中。对这些复杂的因素如果缺乏深刻的理解，以一个局外人的身份站在地图前，像摆积木一样去合并村屯，其造成的不良后果是可想而知的。
    5、城市政府或当局对外来人口或边缘群体应当采取更加开放和包容的政策。能够以民主、法制、人权的原则维护主流社会与边缘群体之间的平等，至少应保证最低限度的即公民权利意义上的平等；在市场准入，起码是劳务市场准入方面提供更为平等的机会；要建立和形成边缘群体与主流社会之间的矛盾缓冲和化解机制。(作者为中共大连市委党校教授)