建立促进城乡经济社会发展一体化制度，必须统筹土地利用和城乡规划，合理安排好村落分布的空间布局。在我国城镇化工业化快速发展的过程中，承载亿万农民的自然村落正在发生急剧变化。遵循经济社会发展规律，为农业农村的长远发展和农民生活的持续改善打下坚实基础，必须在新农村建设过程中解决好村落分布问题。
　　新中国成立以来，除了因兴建水利与交通工程而移民之外，村落分布状况在地理空间上没有多大变化。但是，因为经济社会快速发展和人口变化，传统村庄正进入一个突变的历史时期，存在着不少问题。
　　村庄常住人口急剧减少。改革开放之后，农村外出务工经商的人员日益增多，延续到今天，各地农村平时都成了老人、妇女和儿童的世界；除了考取大中专离开农村的年轻人外，根据个人经济条件，外出农民的一部分或者在务工经商地安家、或者在县城与乡镇所在地自建和购买住房安家，生产生活已不同程度脱离传统农村；常住人口减少与多年计划生育政策的实施，村级小学早已不能在村内招收到一个正常班级人数的学生，使留守农村的老人、妇女，有相当一部分平时就在乡镇所在地租房，边打工边照顾孩子读书，利用周末回家干点农活；新一代的农民工，尽管户籍还在农村，老家还有他们打工赚钱建的房子，但他们大多根本没打算把农村作为自己一生的家园和最终归宿，家乡的房子与承包地只是他们遇到困难时维持低成本生活的退路。
　　住房建设占地日益增多。农村常住人口的减少并没有伴随着农民宅基地占地的减少，相反，农民宅基地占地还在不断增加。在实行责任制的初期，农民多是在原宅基地上改建新房。随着农民经济条件的不断改善，以及政府对农村社会的管理与控制逐步放松，尤其是税费改革以后，农民保留老房屋重新建新房的比例越来越多，有两处房屋或宅基地的农民多了起来，同一自然村落开始出现老村与新村并存的景观。在农业收入是唯一收入的年代，农民珍惜耕地，住房通常建在不利耕作的偏远位置。现在农民收入来源多样化，在青年农民心中耕地的价值下降，农村交通条件的改变，到公路边占用耕地建新房的人日益增多；常年在外，甚至已经在外安家的农民，不仅保留、改建自己的农村住房，不时回来维修翻新，甚至也争相占用新的宅基地；即使那些老房子倒掉多年的宅基地，因其主人或亲属户籍还在本地，别人也不敢随意占用。而且，新建的住房，不仅占用耕地，而且占地面积还比以前更大。
　　村容环境不同程度恶化。村内住宅建设规划、道路排水设计、环境卫生、沟塘渠堰疏浚、公厕畜禽圈舍建造等村容建设事项，对于村民个人来讲属于公共产品，从理论上说，不是农户的责任，应该由政府和公共组织来提供。从现实来讲，中央和省级财政资金的惠农支出，现阶段还没有用于村容建设的专项经费；基层政府尤其是中西部地区县乡两级财政困难，自顾不暇，更难以把村容建设列入财政预算；多数农村地区，经济结构以家庭农业为主，集体没有能力投资于公共产品生产。公社时期高度组织起来的农民在集体的统一安排下，对村容村貌的维护建设能够保持与当时的生产力水平相一致；税费改革以前，为了完成税费收缴和计划生育工作，干部的权威还在，仍然可以对影响村容整洁的负面行为进行适当干涉；税费改革以后，乡镇干部不下乡了，村干部减少，村落里的村民小组长取消，加上青壮年劳动力大量外出，集体经济薄弱，农民组织程度低且日益分化，致使农村内部凝聚力下降，村容村貌的建设日益落后于农村经济社会发展程度，部分地方甚至出现倒退的现象。
　　在从农业国向工业国转变的过程中，农村人口不断减少是一个必然的趋势，我们既要考虑通过制度设计让农民工融入城市的问题，也要考虑农村人口减少后传统村落分布的当前改革与长远发展问题，以减少资源浪费，提高新农村建设的效率。
　　首先，尽快做好村落分布建设规划。目前的村落分布格局，还是在小农经济时代基础上自然变迁的结果，存在着资金、土地和劳动力的浪费，数量众多规模不一的分散的村落分布，加大了新农村建设的难度。必须从发展现代农业与建设新农村的长远目标着眼，尽快制定村落分布建设规划。按照国家城乡规划法的要求，把制定村庄建设规划作为考核基层政府转变职能服务“三农”的重要指标；遵守国家法律，尊重农民意愿，围绕中心村建设制定村庄发展布局，明确住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排；针对不同方式占用土地建设住房、公共设施、经济建设用房，各地要尽快出台管理办法，规范农民行为，促进节约用地；加强职能部门工作力度，政府相关部门的服务职能要向村庄延伸，遏制随意乱占耕地、粗放使用宅基地的局面；规划既应立足当前，又要有超前意识，并与农村人口变动趋势以及未来整体基础设施建设相配套，防止“普九”建学校那样的情况再度出现。
　　其次，逐步开展村落公共设施建设。基层组织与干部必须转变观念，深入农民服务农民，集中群众智慧，组织农民以劳动投入的方式开展力所能及的村容建设；倡导农村文明风尚，引导农民改变生活方式，形成关心村内公共环境维护村内公共利益的社会心理和个人自觉行为。从群众急需又看得见的村容建设事项着手，通过民主协商方式，进行一事一议，适当集资，民主管理，小步慢进；鼓励有能力的村民捐资捐物，争取与本地有联系的各类成功人士、企业及社会组织的资金支持，因地制宜，量力而行，集中力量有步骤分阶段办好较大的村容建设项目；充分利用农村资源发展集体经济，逐步壮大集体经济实力，为村容建设奠定长远经济基础；经济条件较好发展潜力较大的地方，可适当通过银行贷款的方式获取村容建设资金，使村容建设与农民生活水平提高、农村经济发展形成良性循环；在集体经济薄弱的纯农业地区，随着各级政府财力的不断改善，要在统一规划的基础上，逐步增加对村容建设的补贴力度；将扶贫开发、社会救助等资金与村容建设结合起来，通过以工代赈的方式开展村容建设。
　　再次，完善政策引导农民集中住居。农村常住人口减少的过程，主要表现为青壮年外出，结果是，不论村庄大小，各村落几乎是同比例减少常住人口，而不是自然村落的减少。在遵守村落规划布局的基础上，制定和完善政策，引导农民集中住居，既可以提高土地资源利用率，又可以方便村落内公共基础设施建设，提高公共服务的效率，既可以节约资金支出数量，又可以缩小城乡差距，提升农民生活质量。作为第一步，应从制度上突破农村集体资源产权微观上属于各自然村落的客观事实和农民的习惯心理，发挥村级组织统一调配行政村内资源的作用，为农民集中居住提供产权支持；加大中心村基础设施建设扶持力度，鼓励对获得政府补贴改造旧房危房的农户向中心村迁移，支持户数少的村落居民新建房时到中心村选择废弃宅基地，保证他们的利益不因此而受损失；宣传教育农民改变落后的建房观念，培养现代生活方式。

(作者单位：中共孝感市委党校)