2009年，无论是应对国际金融危机，还是推进经济社会转型，困难度和复杂性都相当大。在这个特定背景下，要使短期的保增长、保就业同中长期发展方式的转变相结合，需要坚持用改革的办法破解发展难题。其目标是加快建立扩大内需的体制保障，重点是基本公共服务制度建设。

　　一、 基本公共服务体系建设已成为扩大内需的关键举措

　　自2003年以来，我国在城乡义务教育免费、建立新型农村合作医疗等方面取得了前所未有的成就。去年政府工作报告中提出的“更加注重社会建设，着力保障和改善民生”的承诺也正在逐一落实。4万亿投资计划强调把扩大投资同改善民生相结合，并作出基本公共服务投资的相关安排。这体现了中央政府在反危机决策中重视基本公共服务及其在扩大内需中的重要作用。
　　改革开放30年，从总体说，我国已由生存型阶段进入发展型的新阶段。这突出地反映在城乡居民的发展型消费支出比例明显超过生存型消费支出的比例。例如，近几年在城乡家庭消费支出中，生存型消费(食品、衣着)的比重约为40.9%；发展型消费(居住、交通、教育医疗、旅游等)已占50%以上。在2008年城乡家庭消费支出中，列前3位的是食品(34%)、教育(11.5%)、医疗(10.6%)。从社会需求变化看，在提高城乡居民消费倾向的一系列社会变革措施中，比较有效的办法是建立基本公共服务体系。从短期看，它有利于提振信心，形成扩大内需、拉动消费需求的重要制度保障；从中长期看，它能够在很大程度上破解新阶段增长方式转型、社会需求转型和政府转型的难题，成为新阶段改革的重要内容，成为经济改革、社会改革、行政改革的结合点，成为进一步凝聚改革共识和改革动力的社会基础。

　　二、 着力推进城乡基本公共服务均等化

　　我国7亿多农村人口的消费潜力十分引人注目，被认为是世界经济版图上少有的一个亮点。这个潜力的释放，将对我国新阶段扩大内需战略产生决定性影响。但现实情况是：农村居民消费率从1983年最高点的32.3%下降到2007年的9.1%，24年间下降了近23个百分点；在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，29年中下降了近37个百分点。农村消费长期低迷与城乡居民人均收入差距不断扩大相关，更深层次的原因在于，农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农村居民的消费欲望。为此，当前应对国际金融危机、扩大内需，要把推进城乡基本公共服务均等化作为一个大战略来全盘考虑。未来3年左右，努力争取把城乡基本公共服务均等化这件大事情做好，不仅可以在启动农村消费大市场上取得重要突破，还可以从整体上破解城乡二元制度结构的难题，把统筹城乡发展全盘搞活。
　　当前，在进一步加大农村义务教育投入，不断提高新农合保障水平的同时，重点推进农村新型养老保险体系建设。这几年，中央财政对城镇企业职工养老补贴将近1000亿元，但农村养老基金基本靠农民自己交费，许多农民因此不愿意参保。2002-2007年，城镇养老保险参保人数增长了36.6%，而农村养老保险参保人数减少了5.3%。我国农村60岁以上的人口大概有1亿人，如果按照一年720元的基本养老金标准，这项支出仅占2007年财政支出的1.5%。也就是说，政府用不到2%左右的财力就可以建立起低水平的、人人都享有的农村社会养老保险体系。

　　三、 统筹解决农民工基本公共服务

　　农民工的基本公共服务是推进城乡基本公共服务均等化的焦点，也是难点。由于农民工长期在外，也很难享受到流出地的基本公共服务。农民工的基本公共服务既横跨城乡、又横跨不同的省区。需要由中央制定规划，在全国范围内统一政策，力争在今后几年，解决农民工基本公共服务制度的城乡对接问题。

　　(1) 以建立农民工就业培训体系为重点，将农民工纳入城镇公共就业服务体系。应鼓励有条件的地方将农民工纳入城镇失业保险范围。今、明两年大约有1000多万脱岗农民工急需接受就业培训，需要中央、省两级政府增加上百亿支出统筹解决农民工培训。

　　(2) 尽快推出全国流动的教育券制度，使得农民工子女在全国任何一个城镇都能够享受到免费义务教育。

　　(3) 尽快出台具体措施落实基本社会保障跨地区、跨城乡流动的管理办法，使农民工在城镇加入的医疗、养老保险可随工作流动可异地转续。

　　(4) 鼓励有条件的城镇政府将农民工纳入到基本住房保障体系。

　　四、 把强化政府基本公共服务职能作为下一步行政管理体制改革的重点

　　按照十七大的要求，到2020年实现基本公共服务均等化需要推进结构性改革，它涉及到政府转型、财税体制改革、事业机构改革。推进基本公共服务均等化，不仅需要增大财政投入，还要更多地从改革中寻求突破。

　　(1) 把强化基本公共服务职能作为下一步推进行政管理体制改革的重点。明确划分中央、省级以及省级以下各级政府在基本公共服务供给上的分工和职责，建立基本公共服务绩效评价与问责体系。

　　(2) 以基本公共服务均等化为目标启动新一轮财税体制改革，在调整财政支出结构上采取实质性步骤。

　　(3) 在整个公共服务体系框架下整体设计、统筹安排事业机构改革。在未来相当长的一个时期，我国公共需求的全面快速增长与基本公共服务不到位的矛盾仍会相当突出。作为公益性服务主体的事业机构改革的主要矛盾不在于减机构、减人员、削福利，而是如何调整结构、完善制度和强化公益性。

　　(4) 全国各地经济社会发展的差异很大，推进基本公共服务均等化既要鼓励发达省份率先实现，也要鼓励西部地区、落后地区以及民族地区尽快组织推进。可以考虑在某些省区进行基本公共服务均等化综合改革试点。

　　(5) 尽快制订全国基本公共服务均等化战略规划。基本公共服务均等化是一项全国范围内的系统工程，在多方面需要中央政府统一政策。当前，在国家层面提出基本公共服务均等化规划的时机条件比较成熟。在国际金融危机的特定背景下，需要尽快出台全国范围内的基本公共服务均等化规划，明确基本公共服务的重点领域和相关标准、明确相关政策。

　　五、 加大基本公共服务的投资

　　今年，4万亿投资计划和10大产业调整与振兴规划对保增长的拉动作用会逐步释放出来。对政府扩大投资的重点，更多的共识是增大对基本公共服务的投入。例如，我院2008年改革问卷调查报告显示，有74.8%的专家赞同这一判断；国家统计局经济景气监测中心12月末百名经济学家信心调查报告赞同这一举措的专家比例也高达86%。初步测算，未来10年，实现十七届三中全会提出的，城乡基本公共服务均等化水平明显提高的目标，需要基本公共服务支出年增长率达到5%左右，投资总额达到15-20万亿元。按照这个测算，未来3年在已确定的8500亿医疗卫生体系建设支出的同时，在义务教育领域需要1.3万亿左右的投资，在基本社会保障领域需要2.2万亿左右的投资，共投资4.4万亿，三项支出大约占财政总支出的20%左右。这个基本公共服务投资计划，可以在未来5年左右初步建立全国统一的医疗保障体系；将全国范围内的免费义务教育由9年制扩展到12年；初步建立一套新型的农村养老保险体系，并为建立一个低水平、覆盖全民的养老保险体系奠定重要基础。以这样的基本公共服务支出水平为起点，未来3年，消费率大概可以提高十多个百分点；未来10年，可初步建立一个惠及十三亿人的基本公共服务体系。从而，走出一条以扩大内需为主线的改革发展新路子。

(作者系中国<海南>改革发展研究院院长)