党的十七届三中全会基于对农村“三农”问题的准确把握，提出了破解“城乡二元结构”问题的根本措施，就是促进城乡经济社会一体化。我国通过减免农业税、对耕地实行补贴，采取多种形式的支农转移支付，保证了农业的基础地位和粮食的稳定器作用。但随着工业化进程的加快，农民收入低、增长慢，城乡差距拉大，县域经济不发达的情况普遍存在，严重影响经济社会健康发展。低水平的财政保障力度和格局，不能改变城乡二元结构的现状。
　　因此笔者提出几点建议：

　　大幅度增加财政投入，扩大公共财政农村覆盖范围

　　(1)大幅度增加财政投入

　　十七届三中全会提出，建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。大力办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系、加强农村基础设施和环境建设、推进农村扶贫开发、加强农村防灾减灾能力建设、强化农村社会管理。
　　近年来，我国财政对农业的投入保持了稳定增长的态势，但与农业发展的资金需求相比相差甚远。因此必须大幅度提高财政支农支出比重，各级政府新增财力要向农业倾斜，确保各类建设资金及国债资金分配向农业倾斜，以法律的形式保证对农业的投入增长。

　　(2)进一步明确农业财政支持的方向和重点

　　继续加大农业和农村基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治、移民建镇、小城镇建设、农村电网建设与改造等。支持农业结构调整，发展“一村一品”农业，发展有竞争优势的农产品，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和中、小企业，加强农业产品基地、产业化龙头企业、绿色农业、环保农业建设。

　　(3)健全农业财政投入管理机制

　　为加强农业基础，一方面需要增加资金投入，另一方面需要管好用好资金，二者同等重要。为此要不断完善管理制度，引进科学的分配方式，制定符合实际的支出标准，实行公开透明的管理机制。今后一个时期尤其要在农业项目管理改革方面下功夫，要引进推广招标投标、项目预算、集中支付、政府采购、报账制、公告制、专家或中介机构评估等科学管理措施，从而切实有效地提高农业投资效益，发挥农业财政支持政策作用。

　　打破城乡二元结构模式，形成城市对农村发展的带动机制

　　改革开放以来，我们在加强农业基础地位、改善城乡关系上做了大量工作，但农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等。由于长期受城乡分割的二元结构体制的影响，在处理农村与城市关系问题上，仍自觉或不自觉地存在“重城轻乡”的观念，甚至以牺牲农民利益来换取城市和工业的发展。但是城市的发展，城市很多问题的解决，离不开农业和农村的支持，“三农”问题的解决，更离不开城市的辐射、带动和反哺。
　　要实现经济社会的全面快速发展，必须统筹城乡，妥善处理城乡关系，切实维护农民的合法权益，逐步改变城乡二元结构，形成城市对农村发展的带动机制。目前应对现行的一些政策制度进行清理，清除农民进城的种种障碍，降低农民进城的“门槛”，疏通农民进城的渠道。应高度重视依法保护进城务工农民的合法权益，重视提高农民的就业能力。要调整城市建设的思路，放宽农民进城就业和定居的条件。城市的财政支出和各种公共服务不能仅考虑城市户籍人口的需要，应该有效服务于全社会。尽快废除不合时宜的户籍管理制度，把外来人口对住房、上学、医疗等设施的需求纳入城市建设规划。在大中城市的农民只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源，应给予办理城镇常住户口，逐步实行以居住合法、固定职业为户口准入条件。农村居民在城镇落户后，在子女上学、公共卫生、社会保障等方面应享受与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务。实现城乡的统筹发展和城市对农村的真正带动。

　　赋予农民平等的发展机会，让公共服务更多地深入农村、惠及农民

　　目前，农村教育、卫生等社会事业发展明显滞后，城乡居民享受公共服务和社会保障等方面的差距进一步拉大，已经成为我国现阶段经济和社会协调发展过程中必须解决的重要问题。在基本实行九年义务教育的基础上，应及早普及农村高中义务教育，加大职业和技术教育的力度；在农村基本建立公共卫生服务体系和新型合作医疗制度，克服因病致贫、因病返贫的问题，使农民人人享有初级卫生保健，主要健康指标达到发展中国家的先进水平；要致富先修路，继续加大农道路等基础设施建设力度，为农村经济持续快速的发展创造良好的外部条件，实现城市与乡村的对接；完善对农村困难群体的救助体系，逐步提高农村社会保障覆盖面。对农村丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济。进一步加大各级政府对医疗救助的支持力度。完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度，逐步提高供养、救助标准，完善救助方式。

　　加强农民技术培训，提高农民的科学文化素养

　　农业尽快实现产业化、规模化、专业化、城镇化，客观要求农民转化角色、提高素质。首先抓好基础教育，尽快普及高中阶段教育，加大初中或高中阶段的职业技术教育职能，延长职业技术学习时间，切实解决贫困地区、贫困家庭上不起学、不上学、辍学的问题，实现农民整体素质的提高。其次采取多种形式培训农民，增加农民的就业技能，可组织农民到职业技术学校进行短期或长期培训；继续发挥科技下乡、专家教授指导、农民夜校、科技文化站点、支农服务体系到田间地头培训的作用，形成农民学知识、学科技、学文化的良好氛围。

　　建立健全精细化服务三农的农村金融服务体系，提高农业的“造血”功能

　　长期以来，金融机构为集团的利益，不愿把经营规模小、贷款手续麻烦、金融成本大、风险高的农村单个农户作为贷款对象，就连以服务农村为主的农业银行和农村信用社也把投资的重点转入城市，所以要尽快建立健全精细化服务三农的农村金融服务体系，各金融机构尤其是农村信用社、农村商业银行、农村合作银行等，应根据十七届三中全会精神，以服务三农为基本宗旨，形成多层次、广覆盖的农村金融体系，放宽准入标准、疏通服务渠道、拓展服务范围，加快形成一批资本充足、管理严格、营运安全、服务优质、效益良好、竞争力强的现代金融机构。可在农村建立村镇银行、小额贷款公司和农民资金互助社，建立和发展农村社区基金，并强化金融改革、大胆探索适应“三农”特点的金融产品，有效增加信贷投入，使农村金融服务“三农”真正进村入户，发挥作用。同时按照中央对三农的“多与、少取、放活”的方针，将财政支持政策和金融支持结合起来，发挥四两拨千斤的作用，通过财政为扶农信贷贴息，建立财政农业灾害和风险保障基金等机制，撬动金融保险业对农业的支持，形成财政、金融、保险支持三农的资金合力和长期有效的金融惠农服务体系。

(作者单位：陕西省审计厅)