财政部财政科学研究所《我国宏观经济与财政政策分析》课题组

　　当前宏观经济的主要矛盾仍是通货膨胀问题，经济下滑并不是需求萎缩引起的，而是由于通货膨胀推动了供给曲线变化。只要能控制住通货膨胀，就可以减少经济短期波动的幅度。因此，政策目标仍应该把治理通货膨胀放在中心位置。

　　一、 宏观经济态势：通胀压力大，经济正常调整

　　2008年上半年，国内生产总值同比增长10.4%，经济增长回落明显。居民消费价格总水平上涨7.9%，工业品出厂价格同比上涨7.6%，原材料、燃料、动力购进价格同比上涨11.1%，价格仍在高位运行。投资与消费增长稳定，结构有所改善；进口增速加快，出口回落明显，贸易顺差减少；货币供应量增幅稍有回落；经济总体处于长期高速增长路径下短期波动的下行区间，属正常调整范围，而且还有回调空间。

　　二、 企业与税收：企业生产与利润增长回落，税收增长显现拐点

　　2008年上半年，工业企业增加值和利润增长均出现较大回落。结构上看，上下游行业分化，私营企业比国有企业利润增长明显稳定。原材料成本上涨是工业企业利润回落的主要原因，利息支出对企业成本压力明显增加。受工业企业增加值和利润增长回落的影响，流转税增长开始大幅下滑。总体税收增长拐点已现，并将开始下滑趋势。

　　三、 财政政策与货币政策要点

　　自2007年第三季度开始，GDP增长速度连续回调，我国经济运行进入长期高速增长路径下的短期波动下行区间。此轮短期经济回调是国际经济环境变化及国内针对经济过热采取紧缩政策的综合作用结果。从政策效果来看，央行采取的汇率升值政策对于抑制流动性并控制通货膨胀起到釜底抽薪的作用。而其它一些类似调节存款准备金率的政策效果则一般。稳健的财政政策主要是所得税税率下调的政策实施和大量增加对企业和低收入群体的补贴。总体来说，这一轮宏观调控政策取得了预期的效果。

　　(一) 加快人民币升值的紧缩性货币政策

　　为了控制通货膨胀，继续实施紧缩的货币政策应该是没有太多疑问的。但就是否应加快人民币升值步伐和是否应采取加息手段，存在着争论。

　　1. 应加快人民币升值步伐

　　近期人民币汇率升值的政策有效地回收了流动性，对遏制通货膨胀起到釜底抽薪的作用。但人民币汇率升值幅度仍没有到位，人民币汇率升值预期压力仍然形成货币扩张的压力。
　　对加快人民币汇率升值步伐的担心主要是出口企业承受压力很大。的确，相当一部分企业出现困难，甚至关闭破产，纺织行业等低附加值出口行业受到冲击尤其大。但应看到，这些情况正是政策实施的成本。国内外价格的重新调整，正好可以促进行业和企业的结构调整，那些技术含量低、附加值低的企业正好退出竞争。以纺织行业为例，产品深加工技术很低，很多原料或者初级产品低价出口，在国外进行深加工后再高价出售，甚至一些再以高价转回到国内。另外，沿海区域存在大量作坊式企业和贸易代理公司(俗称“皮包”公司)，它们技术水平含量低，许多贸易代理公司根本就没有生产，这些企业退出竞争也是正常的。总之，人民币汇率升值正好可以扭转我国长期以来过度依赖出口的需求结构，并加大出口部门的结构调整力度。
　　此外，出口部门承受的压力只是短期的。长期来看，随着结构调整和通货膨胀水平的降低，原材料上涨给企业带来的成本压力将降低，价格水平下降将反过来构成实际汇率贬值的压力，最终缓解企业的成本和出口需求压力。

　　2. 加息会加大逆向选择，不宜采用

　　本报告不赞成加息并不是因为套利原因，而是加息不会出现人们想象的提高资金分配效率，相反，它可能会扩大资金分配的逆向选择。理论上利率是企业投资项目选择的重要参数，但在利率没有市场化、竞争性市场和公司治理结构仍不完善的情况下，加息并不能有效地调节企业和居民的行为。我国的利率还没有市场化，在以信贷控制的计划手段下，大量信贷资金分配流向是国有企业、垄断企业、大中型企业、暴利行业(如房地产业)等等。由于企业治理结构不完善以及行业竞争不平等问题，影响这些企业投资行为的主要因素并不是资金价格，而可能是项目高风险下的高预期回报率、经理人扩大控制范围的欲望、盲目的投资热情、地方政府的税收激励，等等。在这样的背景下，加息并不会把这些企业淘汰出局。一些中小企业、民营企业本来就得不到贷款，一些面临较强市场竞争的弱势行业和弱势企业则对利率会较为敏感，利率提高将会造成较大的成本压力。像中石油、中石化这些企业，拥有垄断产品市场和要素市场等诸多有利因素，即使亏损仍有财政补贴，利率对他们的投资几乎是毫无影响。房地产投资也不会太受利率制约，只要房价能够维持高位，高价格的资金也是来者不拒。即使房价下滑，先遭殃的也是银行。因此，在利率市场化、竞争市场和企业治理结构等制度完善之前，加息并不会明显减少资金占用企业的投资，对于回收流动性的效果有限；更重要的是，它可能会加剧资金分配的逆向选择，形成“劣胜优汰”的效果。

　　(二) 预防性的适度从紧财政政策

　　在前一轮经济增长中，税收收入随着企业生产和利润大幅增加。由于支出压力不太大，而且又有收入保障，平衡的财政政策运行良好。在新一轮经济下调中，财政赤字的压力会加大，为防止其转化为赤字并形成通货膨胀压力，应未雨绸缪，采取预防性的适度从紧财政政策。

　　1. 财政赤字压力增加

　　新一轮经济下调背景下，财政赤字压力将会扩大，表现在收入下降，支出压力增加。具体来看，主要存在以下几个方面：第一，税收收入随着企业生产和利润下滑而开始呈现下滑趋势。根据前面的分析，今年二季度，税收收入增长27.2%，无论从名义增长率还是实际增长率来看，税收收入增长的拐点已经出现，税收收入增长将进入下调期。此外，随着所得税、关税效应的显现以及增值税改革的可能全面推广，税收增长的下调基调将更为明显。第二，非税收入也将出现增长大幅下降。非税收入是地方政府的主要收入来源，在地方政府财力中约占1/3至1/2。它主要由土地出让金等基金收入和其他产权收入、罚没收入等等组成，土地出让金收入是地方非税收入的最主要来源。在前一轮城市化和投资热潮中，大量国有土地已经出让，土地用地严重透支。由于自然条件限制，加上国家对土地开始严格控制以及房地产业开始下滑等诸多因素，可以预计，土地出让金的增加将会出现大幅下滑。第三，支出压力扩大。今年的汶川地震的抗震救灾和灾后重建将会对财政支出形成较大压力。截止到6月23日，各级政府共投入抗震救灾资金543.13亿元，其中中央财政投入496.01亿元，地方财政投入47.12亿元。灾后重建和对口援助也会继续形成中央财政与地方财政的较大压力。另外，奥运会是今年我国举国同庆的大事，全国人民为了把奥运会办好，投入巨大的人力、物力，当然对财政也是一个不小的压力。再次，为了减缓通货膨胀对企业和社会的冲击，财政支出对企业的生产进行补贴和对困难群众进行生活补助。其中，对企业的生产补贴耗费巨大的支出。
　　在上述财政赤字压力下，如果不进行预防性的紧缩政策，赤字压力将会转化为赤字，形成对通货膨胀的压力。应该看到，财政赤字压力转化为赤字不仅仅是在中央政府层面的，它也会发生在地方政府层面。在我国财政分权体制下，中央政府的预算是比较硬的，但地方政府的预算则偏软。同时，分税制明确划分了中央与地方的财权，但更重要的事权却是含糊不清的。结果形成财力纵向分配不平衡，县乡财政困难。地方政府的事权如果不能通过税收进行融资，就会通过举债途径。虽然《预算法》规定地方政府不能举债，但事实上地方政府已经积累了大量的债务。可以想象，如果财政收支压力进一步扩大，地方政府债务也将进一步扩张，并通过地方金融系统进行扩散，最终形成对通货膨胀的压力。
　　综合以上因素，为了面对即将扩大的财政赤字压力，有必要进行相机抉择的预防措施，采取预防性的适度从紧财政政策。

　　2. 预防性的适度从紧财政政策要点

　　为了消化这些上升的财政赤字压力，有必要采取预防性的适度从紧财政政策。由于税收政策的时滞性，税收政策并不如货币政策那么灵活，税收政策变化往往是长期的、重大结构调整性质的。因此，采取相机抉择的税收政策是非常困难的。本报告提到的税收收入政策既是出于短期考虑，也是出于长期结构调整的考虑。相比之下，支出结构调整则比较容易。因此，从近期来看，财政政策要点主要是与税收增长下滑相适应的支出调整政策。

　　(1) 加大资源税改革和征收环境税

　　通过提高资源使用收入进行要素价格体系改革，不仅有利于要素节约和环境保护，而且可以纠正整个价格体系链条的错配，通过更合理的价格机制引导资源更有效的流动，对促进经济发展方式的转变和国民经济初次分配的不公平起到根本改善作用。

　　(2) 加快征收国有资产产权收入，减少对垄断企业的补贴

　　国有资产收益是国家作为资产所有者对收益权的正当实施，它对于促进公平竞争提高经济效率有重要作用。应按照产权合理征收国有资产产权收入，并将其纳入预算管理，此外，国有垄断企业一方面以垄断低价获得要素，另一方面通过产品市场的垄断，以垄断高价攫取消费者剩余。尽管如此，一些垄断企业甚至出现亏损，并且把原因归为诸多因素。如果经常对其“亏损”给予财政补贴，只会形成企业的软预算约束，不利于企业的规范治理和公平竞争。

　　(3) 积极化解基层政府债务

　　目前，我国正在对基层政府的农村义务教育债务和粮食亏损债务进行清理和化解，并取得较好效果。为了进一步全面有效地化解地方政府债务，应对已有债务进行清理。长远的看，可以建立政府会计制度，把政府的资产和负债透明化，制度化。

　　(4) 支出结构调整

　　支出结构调整政策包括几个要点：第一，继续扩大民生支出，增加低收入群体的补贴。低收入群体是受通货膨胀影响最大而又抵御能力最差的人群。增加低收入群体的补贴，可以使得社会与经济面临通货膨胀的抵抗力大大增强。第二，进一步削减行政经费支出。此次针对汶川地震的抗震救灾，中央机关单位削减经费支出5%，这给了我们一个良好的启示。各级政府应进一步调整支出，压缩机构并削减办公经费，把财力向其它公共性支出转移。第三，增加教育、医疗、保障体系等社会性支出。这样不仅可以稳定并减少人们的通货膨胀预期，以防止通货膨胀转为恶性通货膨胀。另一方面，它也可有利于促进居民消费，调整总需求结构。
　　应该注意的是，调整支出结构不仅仅是一个行政问题，因为政府也不一定确切地知道公共服务的需求，况且，即使地方政府知道也不一定有足够的激励去做。在财政分权的体制下，各级政府都存在着自己独特的激励结构。长期以来，地方政府在安排支出结构上存在明显的偏向：在基本建设上热情高涨甚至过度供给，而在人力资本和公共服务上则缺乏动力、供给不足。这与地方政府的财政激励导向和GDP竞赛的激励模式有关。因此，为了有效控制政府支出和合理调整支出结构，构建偏向于公共财政导向的地方政府激励系统是非常重要的，也是面向公共财政导向改革的重要内容。长远来看，它可能需要更规范的制度和民众更广泛的参与。