据《新京报》7月7日报道，日前，北京律师董正伟收到国家发改委建议完善铁路退票费的回函。国家发改委称，从合同法角度看，旅客与铁路运输企业合同解除后，退票费主要是对因旅客退票造成铁路运输企业运输能力损失的赔偿，属于合同法规定的违约责任。发改委表示，从保护消费者合法权益的角度出发，发改委已向有关部门提出了完善退票费政策的建议。

　　围绕着铁道部退票手续费问题，已经产生了数起法律纠纷。无论是国家和发展委员会，还是铁道部，都倾向于把这一问题看作是民事纠纷。按照我国《合同法》的规定，如果当事人双方订立合同，单方要求解除合同，那么，应当赔偿对方因此而造成的损失。退票手续费可能是为了弥补铁道部因此而造成的损失，但是，由于退票手续费的规定来源于铁道部的有关规定，这在无形之中就给人一种自定规则、自己执行规则的印象。因此，虽然乘客屡战屡败，但屡败屡战。
　　按照我国《立法法》的规定，同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。《铁路法》关于民事行为的规定属于《合同法》的特别法，司法机关在审理案件的时候应当优先适用。但是，《铁路法》带有明显的部门法色彩，而我国铁路运输系统是典型的政企合一，所以，难免会给人一种单方做出意思表示的感觉。
　　解决这个问题的办法很多，全国人大常委会单独做出规定是一种办法；国家发展和改革委员会向国务院申请取消铁道部退票手续费也是一种办法；全国人大常委会修改《铁路法》同样是一种办法。但所有这些解决问题的办法，都无法改变我国铁路系统政企合一的体制，也无法从根本上避免类似的现象再次发生。
　　要从根本上解决此类问题，必须加快行政体制改革，将铁路运输系统整编成为国有公司，然后由国家发展和改革委员会或者由国务院其他部门履行行业监管职责。这样一来，不仅实现了立法与执行的相对分离，而且可以真正依照《合同法》的规定，由铁路运输公司向国家价格主管机关申请铁路运输方面定价，从而平衡铁路运输公司与乘客之间的权利义务关系。
　　从表面上来看，退票手续费问题是一个民事法律问题，但从本质上来说，却是一个行政体制改革的问题。如果行政体制改革不到位，那么，此类问题还会不断出现。
　　当前的首要任务是，由国家发展和改革委员会提请国务院召开会议，全面审理铁路运输系统乃至其他运输系统收费改革问题，在统筹兼顾的基础上，取消包括养路费、过路费、退票手续费在内的一系列不合理的收费。
　　从铁路运输系统的角度来看，实行政企分离之后，完全可以正大光明地向乘客收取违约金。只要铁路系统的收费按照价格法报请价格主管部门批准，那么，铁路运输公司的合法权益就能得到有效保护。
　　当前我国行政主导的改革催生出了许多似是而非的收费项目。从《合同法》的角度来看，有些收费属于合同当事人行使权利的行为，无可厚非。但是由于收费依据不合理或者收费的名称莫名其妙，从而给人以攻击的口实。发展市场经济，首先要鼓励市场主体按照市场规则行使权利。如果市场主体的收费会影响当事人另一方的切身利益，或者会给中国国民经济的发展带来整体性的影响，那么，政府应当通过补贴的方式或者提请全国人大常委会制定特别法，解决此类问题。由于我国实行的是行政主导的改革，所以，许多本来应该通过立法程序解决的问题，沉淀在行政机关内部。随着公民权利意识的觉醒，越来越多的收费纠纷指向行政机关，行政机关不堪重负。行政机关要想从法律纠纷中解脱出来，最好的办法就是提请全国人大常委会根据市场经济发展的需要，加快有关立法工作，把行政问题真正变成法律问题。
　　从博弈论的角度来分析，全国人大是中国的最高权力机关，也是中国的民意代表机构，由全国人大及其常委会制定相关的法律，不但可以充分听取社会各界的意见，平衡权利义务关系，而且可以防止行政主导的改革导致利益失衡的问题。
　　从中国改革的发展历史来看，前十年的改革是自下而上的改革，政府机关基本上是被农民和企业推着走；中间十年的改革是自上而下的改革，行政主导的色彩越来越浓厚。现在，中央提出科学发展观，目的就是要把行政主导的改革真正变成法律主导的改革，从而使我国的各项改革措施充分体现民情民意，让亿万民众从改革中得到实惠。我国在税收制度改革方面，已经迈出了令人可喜的步伐，《个人所得税法》的修改，使得政府关于个人利息所得税改革始终在法律许可的范围内进行，每一项改革都有明确的法律依据。这是中国未来改革的方向，也是解决诸如退票手续费问题的最佳途径。

（作者为中南财经政法大学社会发展研究中心主任 教授）